优化权责发生制政府综合财务报告

摘要：通过分析推进权责发生制政府综合财务报告的现实意义，摸清家底，为决策者提供准确的信息支撑，有效防范财政风险；全面反映政府受托责任履行情况，推进服务型政府的建立等。分析权责发生制政府综合财务报告试编工作中存在的问题，并提出了建议：加快建立政府会计准则体系建立政府综合财务报告的强制审计与披露机制加大培训力度、提高财政会计专业胜任能力。

关键词：权责发生制；综合财务报告；受托责任；政府会计

“十二五”规划提出“进一步推进政府会计改革，逐步建立政府财务报告制度”。财政部于2010年正式《权责发生制政府综合财务报告试编办法》，并选择了11个省市进行了试点，2012年试编范围扩大到23个省份。党的十八届三中全会明确提出要“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，并将政府综合财务报告制度提高到夯实国家治理体系和治理能力现代化的重要基础的高度。2014年12月，财政部正式了《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，明确了权责发生制政府综合财务报告改革的总体目标、主要内容以及时间表、路线图等。通过分析试编工作的基础和现状，对进一步做好政府综合财务报告工作进行了一些思考。

一、关于推进权责发生制政府综合财务报告的现实意义

我国政府财政报告实行的是以收付实现制为基础的决算报告制度，主要是为了反映各级政府及职能部门年度预算执行情况，准确反映年度预算收支情况、起着加强预算管理和财政监督的作用。但随着经济社会发展，政府职能向服务型政府的迈进，仅实行决算报告提供的信息无法科学、全面、准确反映政府资产负债的全貌，以及政府部门服务运行成本，不利于强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险，难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求，编制权责发生制的政府综合财务报告有如下重要意义。

一是摸清家底，为决策者提供准确的信息支撑，有效防范财政风险。随着经济社会环境的发展，我们面临的内外部环境和风险日趋复杂，为促进政府财政收支的长期可持续性发展，决策者在做出经济决策时，不仅需要了解政府当期的财政收支，更需要准确判断政府未来的收支走势。相关决策的信息支撑不能仅依赖于反映预算执行情况的政府财务报告。通过会计制度的改革，建立起能够全面反映政府当前及未来一段时间的财政能力和责任的政府会计制度，不仅有利于决策者准确判断政府财务状况和经济运行走势，立足长远、统筹规划、又能充分发挥财政促进经济社会发展的作用，也有利于有效防范财政风险。

二是全面反映政府受托责任履行情况，推进服务型政府的建立。建立服务性政府的一项重要目标是提高政府绩效、降低行政运行成本，目标的实现必然要求政府会计能够准确核算反映政府各部门、各业务活动的成本与费用。通过引入权责发生制、客观、准确的核算政府提供公共产品和服务的成本费用，可以正确评价政府活动的成本，促使政府不断提升公共服务水平与运行效率。

三是提高公共财政透明度，实现阳光财政。透明度是衡量政府治理水平的重要标准之一。不同于企业，政府作为特殊的会计实体，其责任委托方是广泛的社会公众，对社会公众而言，政府财务报告是公众作为委托方用来评价受托方责任业绩的重要来源。由于信息不对称的存在，必然对会计信息的来源和质量有更高的要求。为满足社会公众的信息需求，不仅要求建立科学合理的政府财政财务信息披露机制，更重要的是还要确保信息通俗易懂，能被广泛的社会公众理解和接受，帮助财务报告使用者更好的理解政府财务状况和运营情况，切实提高财政透明度。四是提高政府财政管理水平。近年来，对于权责发生制综合财务报告的改革一直处于探索阶段。试编过程既是积累经验、发现问题解决问题的过程，同时也是培养人才的过程。在探索中既能发现现行预算会计管理中的问题，为完善预算会计制度提出具有操作性的建议，同时也便于培养一批既熟悉财政财务管理又通晓政府财务会计的人才，为政府财政管理水平的提升奠定坚实的基础。

二、权责发生制政府综合财务报告试编工作中存在的问题

1、关于合并范围的界定不清晰政府综合财务报告的编制实际是报表合并的过程，对于哪些主体应纳入政府综合财务报告是合并中的重要问题，直接影响财务报告反映信息的相关性。根据财政部2012年颁布的《政府综合财务报告试编办法》，纳入合并范围的主体包括三个方面，一是本级政府财政；二是纳入部门决算管理范围的行政单位、事业单位、社会团体；三是土地储备资金、公益性国有企业、物资储备资金等。这种划分方法对相关主体缺乏清晰的界定标准，导致在试编过程中，各级政府对合并主体的划定存在一定的主观性。由于各地合并标准不统一、范围不一致，导致地方政府间的综合财务报告数据缺乏可比性。

2、现行政府财务报表体系不全面我国现行的预算会计报告体系包括资产负债表、收入支出表及附表、会计报表说明书。尽管现行政府综合财务报表覆盖的预算单位范围广，但报表体系比较单一，缺乏反映政府运营成本和绩效评价的财务报表，且较多的依赖于预算会计信息，对于具有注释性、解释性和分析性的非会计信息没有给予足够的重视。现行财务报表体系的全面性与发达国家存在一定的差距。例如，美国州和地方政府年度综合财务报报包括概况、财务和统计数据，虽然财务报表是核心内容，但其报告体系中也包括大量非会计、非定量的内容。一些发达国家的政府财务报告中还提供政府或有负债以及政府承诺信息等。在当前政府财务公开状况下，社会公众作为委托方难以对政府受托责任履行情况进行全面、客观的评价。

3、权责发生制的运用具有局限性现阶段我国权责发生制政府综合财务报告的编制，是以收付实现制为基础的预算会计提供的一系列相关报表为原始数据，经过技术性的调整汇总编制而成。由于缺乏系统的会计准则及会计制度进行规范，因此编制方法还比较粗糙，属于一种技术性的不同报表项目汇总调整合并。综合财务报告中权责发生制的运用不是对于日常业务核算，而仅仅是对报表相关项目的调整，即“调表不调账。这导致了试编工作中权责发生制确认基础的运用具有一定的局限性，因为其运用不是针对业务核算本身，而是仅局限于报表调整。4、内部债权债务的合并抵消难以做到准确全面编制政府综合财务报告需对内部事项进行合并抵消，防止重复计算资产、负债、收入、费用。现行的做法是年终进行调账，对政府内部各部门之间的债权、债务进行合并抵销，抵销后的最终结果由财政部门汇总反映。由于不同的核算主体对于同一业务的处理方式不尽相同，抵销处理过程必然存在人为估算，以及信息不对称的存在，合并抵消处理时必然会存在遗漏、不全面、重复反映的情况，影响合并报表的准确性。5、编报人员会计核算水平有待提升权责发生制政府会计引入了部分管理会计的理念，强调预算管理中政府的受托责任与透明度，因此会计核算比收付实现制度下的预算会计更加复杂，对财政会计的业务要求也更高。再则，受现行预算会计管理范畴的制约，当前政府会计所涉及的一些业务，如公共储备物资管理、政府公共基础设施资产管理、政府公职人员养老负责管理等业务对于相当一部分财政会计来说还比较陌生，这都会增加改革推进的难度。

三、有关思考和建议

一是加快建立政府会计准则体系。通过政府会计准则体系，明确政府综合财务报告的合并范围、合并标准、内部交易业务处理规则。综合财务报告的合并范围、合并标准决定着报告提供的信息整合过程和信息范围。传统预算会计立足点突出强调政府作为信息提供者，改革后的政府综合财务报告的立足点则是从信息提供者转向了信息需求方。立法部门、政府和社会公众等不同信息使用者的需求，国家治理的宏观需求，财政资金的流向和结果，以及政府行为的作用范围等都是影响合并范围的因素，而合并标准决定了被合并方的哪些信息能够进入合并财务报告，直接影响到合并范围和财务报告信息含量。国际上不同国家采用不同的合并标准，我国需要在充分考虑财政管理体系、治理目标等基础上，适当借鉴国际经验，对合并标准做出恰当的选择。此外，政府内部交易的类型、交易金额的大小，内部业务抵销分录的全面性和科学性直接影响到政府综合财务报告信息的准确性。为此，在编制政府综合财务报告的过程中，需要制定专门的内部交易的会计处理准则。二是建立政府综合财务报告的强制审计与披露机制。通过外部审计和监督降低委托风险，提高政府综合财务报告的透明度与可信度。建议参照企业的做法，对政府综合财务报告尤其是政府的资产负债情况进行审计监督。通过外部审计，真实反映政府的债务规模、结构及增减变动情况，并对政府的运行成本及财政的可持续能力做出评价，提出促进财政持续健康发展的建议。同时建立强制披露机制，定期向社会公开政府综合财务报告，不仅有利于增进社会公众对政府财政工作的了解，还可以通过公众监督倒逼政府改革，采取措施降低政府运行成本及债务风险。可以借鉴成熟的国际经验，实现政府综合财务报告与审计报告的整合与阳光财政目标完全吻合。向委托方提供经审计的可靠、相关、全面的政府综合财务报告是接受市场约束和监督的前提，也是发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立问责政府、效能政府的前提。三是加大培训力度、提高财政会计专业胜任能力。权责发生制政府综合财务报告的编制是一项政策性强，涉及面广且技术性高的工作，对专业化知识要求较高，为了保证编制工作的顺利进行，相关部门应定期组织会计人员进行多渠道的综合培训，使会计人员对纳入合并范围的业务有全面的认识和掌握；加强调研的力度，通过交流学习，增进各地区和和部门的之间的互动和配合，培养知识全面的复合型人才队伍，为推动政府会计改革提供有利支持，确保权责发生制综合财务报告工作的顺利开展。

参考文献：

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作者：汪兰 单位：三亚市财政国库支付局