完善城市基础设施 提升承载辐射能力

城镇化的发展进程，不仅表现于面向外部的“化农村”、“化农民”，而且体现在提升自身的承载力、辐射力。城市的承载和辐射能力，主要体现在两个方面。一是道路交通、供水排水、园林绿化等基础设施；二是文化教育、体育卫生等服务设施。本文谨就完善聊城的城市基础设施的若干关键问题，谈些粗浅之见。

一、基本估价和前景展望

撤地设市以来，聊城的城市基础设施建设，进入了快速发展的阶段。以打造“江北水城”、“运河古都”、“城建兴市”等战略口号为旗帜，引领城市的基础设施建设，不断取得新进展。在地方财政较为紧张的情况下，精心推进市场运作，不断加大资金投入。聊城市城区，通过亮点工程建设，带动基础设施建设发生了翻天覆地的变化，拉大城市框架，提高环境质量，大幅度地填补了许多空白点。近两年多来，基础设施建设规模大幅攀升，呈现诸多新亮点，尤其是滨河大道建设和小街小巷改造等项工程，受到广泛赞誉；积极探索生活垃圾处理新方式，取得显著成绩；在古城区保护性开发建设中，运用地下综合管廊新工艺，走在了全省的前列。各县（市）区城镇基础设施建设，也取得了前所未有的显著业绩。

数字是枯燥的，它却能更为直观地说明问题。据《2014年山东省城市建设统计年报》，在15个具有可比性的地级市、反映基础设施建设基本状况的主要指标当中，聊城的人均日生活用水量为134.99升，处于第4位；用水普及率99.40%，列第13位；燃气普及率99.31%，列第10位；建成区供水管道密度9.38公里/平方公里，列第9位；建成区排水管道密度12.30公里/平方公里，列第4位；人均道路面积29.20平方米，列第4位；污水处理率95.17%，列第10位；生活垃圾处理率100%，高于平均值99.79%；人均公园绿地面积14.57平方米，列第12位；建成区绿化覆盖率43.45%，列第5位；建成区绿地率34.71%，列第13位。

以上数字综合分析可知，聊城的城市基础设施建设，大致处于中游水平。客观地说，我们甩掉了以前主要指标经常是倒数一、二名的落后帽子。这在经济欠发达的地区，取得如此的成绩是来之不易的，是历届市委、市政府带领全市人民持续努力的结果，也为今后的发展奠定了相应基础。正如科学家牛顿所指出的，如果看起来我比较高大，那是我站在前人的肩膀上。

为了探索规律、继往开来，对影响今后发展的诸多因素，我们应当进行客观分析。

首先，应当正视存在的问题和面临的困难。主要有以下几个方面。一方面，由于历史长期形成的原因，聊城的城市基础设施仍然较差，还存在一些短板，还不能完全适应城镇化发展的新要求。从宏观看，根据相关资料，2014年，我国城镇化率达54.77%，山东省为55%，聊城是43.95%。聊城还有很大的发展空间。从微观说，有些基础设施还相当差，仅举一列：根据《2014年山东省城市建设统计年报》，作为越少越好的指标，聊城的城市雨污合流管道623.7公里，比滨州（420.1公里）、菏泽（237.4公里），还多出一大截。

另一方面，经济总量小，财政规模不大。根据省市2015统计年鉴，2014年，聊城地方一般公共预算收入，完成156.2亿元，增幅居全省第二位。然而，聊城只占全省的3.10%；并低于滨州（187.1亿元）、德州（171.2亿元）、菏泽（161.9亿元）。聊城目前的地方财政，主要还是保吃饭。加大财政投入基础设施建设，心有余而力不足。

还有一方面，我们部分干部职工的思想作风，还有待于进一步转变。主要表现在，改革意识还不强，要求标准还不高；科学发展、深化改革的研究较少；不同程度地存在着“本领恐慌”。

然而，更为重要的是，我们应看到有利因素。主要的：一是，前所未有的顶层设计陆续出台，提供了最为有利的“尚方宝剑”。近三年来，国务院及办公厅，相继出台了关于加强城市基础设施建设的条例、办法和指导意见；住建部和有关部委，相继出台了指导意见、技术导则、技术指南等配套文件。据不完全统计，数量已达十多个，其密集程度是相当罕见的。这不仅体现了国家层面对城市基础设施的高度重视，而且精准地进行了顶层设计，在宏观和微观的结合上，指明了方向路径，提出了标准措施。

二是，多渠道、多元化投融资新体制的建立和完善，在主要部分将产生很大的资金溢出效应。按照法规政策规定，城市建设维护资金，主要来自8个方面。随着经济发展和执法环境的改善，城市维护建设税和公用事业附加的收入，将会不断增加；按国家规定收取的市政公用设施有偿使用费、水资源费、超标排污费等，也会不断增加。前面提到，聊城的经济规模和地方财政收入的总盘子，虽然相对较小，然而，我们正在积极地把蛋糕做大。2015年2月的聊城市的政府工作报告指出，本年度“主要预期目标是：生产总值增长10%左右，地方一般公共预算收入增长11%左右，固定资产投资增长16%左右 ”；2015年8月的中共聊城第十二届八次全体会议提出：在当前和今后一个时期，“坚决打赢总量和转型升级两场攻坚战”，“实现新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化‘五化’同步推进”，“确保经济增长速度和结构调整的升级率处在全省第一方阵”。随着这些目标的如期实现，随着财政蛋糕的不断做大，对基础设施建设的投入，必将越来越大。

三是，随着改革的深入，社会资本将为城市基础设施建设注入强大活力。根据《2014聊城市国民经济和社会发展统计公报》，2014年年末，聊城市金融机构人民币各项存款余额2270.43亿元，其中个人存款余额1422.68亿元。这笔账目说明，聊城具有巨大的社会资本，等待我们利用合适的工具，去吸收开发和利用。PPP，就是一种合适的工具。PPP即Public-Private-Partnership的缩写，是以政府与社会资本通过协议合作，共同进行基础设施建设的一种模式。它产生于上个世纪的英国，现在我国开始被推广利用。如果能够很好地使用这个工具，将在今后的城市基础设施建设中，取得我们以前难于预料的显著效果。

四是，作风引领产生的精神作用，将对城市基础设施建设起到巨大的推动。精神和物质是可以互相转化的，这属于唯物辩证法的基本观点。聊城市委十二届八次全会提出的 “作风引领、团结实干、争先进位、科学发展”的各项工作的总要求，把“作风引领”放在第一位，可谓正中靶心。在反腐、依法治理乱作为的情况下，就可能出现不作为、不敢作为或不愿作为的倾向。进行作风引领，在干部队伍中形成了良好作风，就有了重要的思想保障。

综上所述，过去十几年，聊城市的城市基础设施建设，相继形成的规模，基本适应了当时经济和社会发展的需要。当前，我们面对着大好机遇和不少困难。今后五到十年乃至更长的时间，城市基础设施的建设，如何更为有力地“托举”城镇化的健康发展？

二、发展路径和几点建议

在相应的客观条件下，思路决定出路。我市基础设施建设的思路应当是，依法提高各类建设标准，规划引领，全面促进基础设施建设水平；深化建设模式改革，及时总结经验，掌握规律后尽快推进；深化投融资体制的改革，制定具体政策措施，积极引导社会资本的参与。在这一思路的指导下，有几个关键环节，需要我们认真把握。

第一， 运用综合措施，打造畅通便捷的城市道路。

道路是城市的“动脉”，最能体现基础设施与城市发展的密切联系。聊城的城市道路建设，需要在宏观和微观的结合上做足文章。

一是，釜底抽薪，从宏观上提高规划质量。从全国看，不少城市交通拥堵，马路变为停车场的现象十分普遍。内在的深层次的主要原因是，规划滞后，预见性不很强，停车场设施严重滞后。聊城的城市这种矛盾虽不十分突出，但也开始显现。应从防患于未然的角度，把规划做深、做实。不可讳言，过去有的规划，特别是个别修建性详细规划，从图纸和说明上，看起来安排的井井有条，具有相应的专业水平，然而在建设使用中，有些不到位的问题就暴露出来了。

现在新的聊城市总体规划（2013-2030年）正在制定，各类修建性详细规划，更是相关部门单位的日常工作。根据这些情况，首先，我们应在新一轮规划的制定过程中，从群众参与、行政部门提出建议的角度，要求具体制定规划的专业组织，更加合理地安排城市功能。从规划专业要求看，不讲究功能分布固然不对，然而过分讲究往往适得其反，也不符合我国特别是我们这样三四线城市的实际。对各类经济、文化、教育、医疗等资源分布，不宜过分集中，以便市民避免过度奔波、减少不必要的远道出行。如果操作不好，随着城市规模的扩大，不必要的远道出行问题，有可能变得更加突出，交通压力就会人为地不断增大。

其次，在道路等的设计上，应进一步增强预见性，留足车流量增大时的富余量，留足机动和非机动车的两类停车场，较多地增加公交车进出站停车港湾；对居住区应多留进出口，以免出行高峰时，进不来，出不去，干着急。

二是，进一步打造小街小巷，构筑完整路网。城市交通是否畅通，在很大程度上，取决于整个路网的匹配度。近几年，我们加强了小街小巷的道路修建，成效显著，群众高兴。目前，还有相当数量的“城中村”，未得到开发性改造，还有不少“断头小路”还未联通。只要不是正在或将要在两年内，实施开发性改造的路段，应在两年内，将这些“断头小路”及配套的小型桥梁，联通建设起来，在城区内形成“血脉贯通”的路网微循环。并且，按规划缩小城市街区，增加次干道和支路的建设，形成“小街区、高密度网”的模式。

三是，大力加快城市停车场建设。现在，我们不少城市的机动车停放在非机动车道上，这不是长久之计。而是转嫁给非机动车道，带来了拥挤。改变这种状况，应多管齐下。2015年8月，发改委和住建部等7部门，联合印发了《关于加强城市停车设施建设的制导意见》，明确提出，鼓励企事业单位、居民小区及个人，利用自有土地、地上地下空间，建设停车场，允许对外开放并取得相应收益。公共停车场，还可以有自己的产权。我市的有关部门，应当充分利用好这些新政策，结合聊城实际及时搞好对接。政府部门应当做的主要是，搞好定点规划设计、进行质量验收、及时办理相关确权证件等服务工作，其他的放开手脚让社会资本运作，可以较快地搞起来。据调查，当前好多人还不知这些政策。今后一个时期的重要环节，就是要广泛宣传，吸引更多的人们，明白无误地看到自己的利益所在，变成参与者、创业者。

在鼓励社会力量建设停车场的同时，应综合利用城市土地，运作出停车空间。在较宽的人行道上，将道路和路边绿化综合打造，上面保留高大乔木，下面去掉过多灌木，将腾出的地面，改为透水铺装下的草坪，作为停车位。聊城市城区柳园南路的一部分路段，近几年就是这样改造的，效果较好。如果将相应的路沿石改造，便于机动车出入，效果更好。这样做法，值得在基本相同的路况中推广。

除了以上措施，还应加强非机动车道的拓展和现有道路的维修。随着生态文明建设的有序推进，低碳城市、绿色出行的生活方式，日显突出。即使私家机动车不断增多，短距离内，不少人还是愿选择非机动车出行。应有计划地新建或扩建非机动车道，无论在那些路段，非特殊情况，最低要求不能减少非机动车道的宽度和面积。同时，还应加强既有道路维护，保持设计应用的通行能力。还应特别注意被称之为“马路肚脐眼”的窨井盖问题。小井盖，大难题，如果损坏，夏天隐藏在积水下，如同“地雷”，引发事故，以前多见报端。该问题，在聊城市城区，已较多地进行了改造维修。县级以下城市，也应加快步伐，争取在2016年雨季到来之前，全部改造维修完毕。

第二，采取多种措施，实现从防涝排水到生态景观的跨越。

聊城地势平坦，海拔仅在27.5-49.0米之间。比之丘陵地带的城市，排水设施标准应该更高，才有利排水乃至避免洪涝。前些年，我们的城市，虽然未像深圳那样，洪涝带来的淹死人和巨大经济损失的现象，然而大暴雨过后，局部被淹，还是有的。今后，随着城市规模的日益扩大、生态景观等建设新要求的不断提出，不仅要解决防涝排水的问题，还要迈上生态文明的新高度。为此，应当采取多种措施。

其一，系统操作，首先治理污水排放。污水治理，将雨水和污水分开是前提。面对城市雨污合流的这五六百公里管道，应在今后二至三年内，将分设的雨污排水管道铺装完毕。对于污水排放管道连接的上段，即对应的 “污水排放户”，有关部门，应根据国务院的《城镇排水和污水处理条例》，在二至三年内，协调督促所有“污水排放户”办理许可证。对于污水排放管道连着的末端，处理的方向和根本出路，在于被改造后的中水利用和使污泥达到无害化，进而实现资源化消纳。仅就污泥消纳来说，可用于培育树木、生产农用肥料、制造绿色建材等等。其中的关键是无害化达到国家规定标准，天津和湖北襄阳采用脱水污泥高温热水解等处理工艺，有效地处理了污泥，拉长了产业链，经济效益也相当可观，值得我们借鉴。

其二，提高技术标准，加强排水设施建设。过去，我们排水所依据的国家设计标准偏低，城区主干道基本是按“一年一遇”的雨量标准设计建造的，有的道路甚至依据的是半年一遇的标准。很易引起水涝灾害。2011年新修订的《室外排水设计规范》，规定了新标准。关于内涝防治设计重现期，即能够抵御若干年一遇的雨水，特大城市为50年到100年，大城市为30年到50年，中等城市和中小城市为20年到30年。怎样才算抵御住了呢？根据地面的积水设计标准，必须同时达到两项要求，一是居民住宅和工商业建筑物的底层，不得进水，二是道路中一条车道的积水深度，不得超过15厘米。新标准还提高了雨水管道的设计重现期，大城市的中心城区为2至5年，中小城市的中心城区为2至3年。应当按照这个新标准的上限，建设新的，改造旧的。

为了降低排水管道的“淤堵率”，应采用经实践证明更为实用的管道构件。今年7月，笔者曾在青岛博物馆，仔细观察过德国人100年前建的、地下排水管的那半截展品。这里有必要多用些笔墨介绍。这种设计，就像四川省的都江堰那样，是利用水的自身运动产生的力量，达到人们要求的多重目的。看似简单，实则大有技术技巧。从横断面来看，它高约80厘米，上大下小呈鹅蛋状，上半部以水泥抹面，下半部贴了白色的瓷瓦呈“V”型，确保了在水流量比较小的情况下，依然能够保持比较高的流速，使水中所夹杂的泥沙污物，被冲击的没有沉淀机会，又能确保污物垃圾不会被毛刺挂住，减少了堵塞冒溢的可能。上半部分呈半圆形，直径大，在水量比较大的时候，确保过水面积。鹅蛋形结构，还可以让管道拥有尽可能大的承压能力。正是这样简单巧妙的设计，让100多年前建设的排水管道，一直使用到现在。其制作工艺，聊城现有相关企业的技术水平，完全可以制作生产。安装也不复杂。这种既智慧又简约的工艺制作安装流程，仍然保留着先进性，可以引进聊城，并结合新要求，加以提升改造。

其三，更加注重生态，有计划地开展地下综合管廊建设，加快再生水利用的步伐。地下综合管廊建设是个大方向，它有四大好处：可以将通信、电力等路面设施，统一安排到地下部署，节省地面空间，美化城市环境；可以有效避免“马路拉链”式的反复开挖；也可以在遇到地震、台风等自然灾害时，避免有关线路受到损坏；还可以及时发现管线安全隐患。然而，有关专家匡算，造价较高。目前，国家正在进行试点。在试点的基础上，国家将会有相关的技术标准出台。现在，我们与聊城市城区的古城保护性改造时、面临的情况不同，应当采取积极稳妥的指导方针。除了个别特殊情况需马上建设外，应当预留综合管廊空间，待国家相关标准出台后，再有序开展。

然而，再生水利用问题，大部分有利条件已经具备，应当加快步伐，尤其是再生水的景观用水，更应尽快实现较大突破。这方面，不仅可以产生巨大的经济效益，而且直接提升聊城的生态文明档次。

第三，深化改革融资机制，大力利用社会资本。完善城市基础设施建设，许多矛盾集中在资金上。如果不在资金问题上，想出办法，迈出步伐，仅仅依靠财政投入、土地出让、银行贷款等传统渠道，将无法满足巨大的投资需求。为了解决这个问题，近几年，国家有关部委推出PPP模式。然而，由于种种原因，这种模式真正落地、签订合同的还不够多。PPP模式，就像孙悟空的“如意金箍棒”，掌握使用它，必须具有相应的智慧和力量。为将这一改革措施引向深入，住建部在2014年10月18日，专门在安徽召开经验交流会。国务院又于2015年4月21日，通过了由国家发改委、财政部、住建部等6部门制定的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。根据国务院和国家部委的有关文件精神，梳理各地正反两方面的经验，结合聊城的实际，在运用PPP模式的过程中，除了以上在停车场建设中提出的，扩大宣传让社会广泛了解之外，还有几点值得我们重点把握，真正做到位。

一是，制定明确的投资项目分类目录。基础设施项目，大致可以分为三类。一类是经营性的，即通过“使用者付费”，实现合理投资回报的，如供水、燃气、污水和垃圾处理等。二类是准经营性的，实施特许经营和政府购买相结合的，如我们将来要建设的轨道交通、综合管廊等。三类是非经营性的，实施政府购买服务，如道路（属广义道路范畴的城市停车场除外）、桥梁、园林等。

二是，明确政府方的主体，强化法人职责。地方政府，负责整个城市经济、社会、环境等各个方面的发展，要做好PPP项目，实现与企业的对接，根据有关法律规定，应落实一个具有独立法人资格、并且能够切实负责的主体，以应对企业介入所需的招投标、合同谈判、合同执行等一系列的经济活动。这个主体选择，可以是行业主管部门，可以是新区或工业园区等的管委会，也可以是城司一类的投融资平台。在这里，应当尤为注意的是，首先，合作主体的授权范围应尽可能地具体，便于操作，便于合作主体负责前期沟通和合作事项的具体实施。其次，政府负责重要事项的决策，掌控整个方向，避免将政府全面陷入一个或几个项目中，由此带来不必要的风险，或者影响宏观决策。

三是，真正算清财务账。财务账，是PPP项目的核心问题。这主要是关于价格、补贴水平和其他优惠政策等商务政策的设定，实质上就是投资人的回报问题。有米才便唤来鸡。投资回报，既要考虑公共利益，又要保证投资人的合法合理收益。回报太低，吸引不了投资人；回报太高，对政府的负责人就会形成政治舆论压力，财政最终也难于兑现，势必造成扯皮。算清财务账的前提，是做好充分的调查，应对项目的有关投资、设计、技术、工艺等各方面，真正搞清楚。

四是，充分做好招标前期准备。通过竞争机制，才能让投资人之间充分竞争，才能产生一个较为合理的价格和补贴水平。为了提高竞争度，至关重要的是，应经过各有关部门的充分讨论和修改完善，认真准备好全面详细的招标或招商文件；并且，应在重要媒体上广泛宣传，向行业投资人介绍，争取吸引更多的投资人参与。

五是，签订完美的合同。合同是规范PPP项目双方最重要的法律文件，合同也叫协议，如果没有四面见线的完美周延，就会给后来的合作带来隐患。一个完美的协议，应当是全面而完善的，其重点主要在于划定好责权义务、设计好利益分配机制、界定好项目的风险和解决措施。尤其是，对风险和解决措施的界定，应当给予充分的注意，尽量将各种可能发生的情况，都进行考虑，并规定相应具体的可行措施。

六是，聘请专业组织。PPP模式的运作，是一件相当专业的事情，仅凭一知半解，仅凭感觉来实施，很难达到理想结果。聊城今后开展PPP模式建设城市基础设施，需要专业的团队或组织，外地有过这方面的经验教训，我们不应走弯路。从一开始操作，就应聘请技术、律师、财务、咨询等机构的专业人员，使其适时以第三方的角色提供专业服务。

七是，加强监督管理。根据国务院及部委的有关政策法规可以看出，PPP项目，从依法行政的视角，在相当意义上属于特许经营，属于《行政许可法》调整管理的范围。通过特许经营，政府给予社会资本的，只是整个服务设施的设计、融资、建设、运营和维护，而这些都是一些微观的经营事务，而应由政府履行的公共职能，并没有赋予社会资本。政府在特许经营制度下主要公共职能，就是对特许经营项目――包括PPP项目――进行监管，以保护公共利益。目前，我国对PPP顶层设计，是特许经营、政府监管和公共参与同时并举。我们应很好地运用这一制度，除了政府有关部门依法加强监督如适时审计外，尤其是通过相关信息的公开，让PPP项目在阳光下运作，便于公众参与，确保产品质量，全面维护市民享受城市基础设施公共服务的合法权益。