制度经济学视角下的东北老工业基地振兴

摘 要：结合制度经济学针对振兴东北老工业基地进行分析，认为东北在制度变迁中存在较强的路径依赖，导致在投资软环境中存在交易成本过高，以及计划经济时期所遗留下来的非正式制度与正式制度的不一致所引起的改革效力不足。因此，振兴东北老工业基地应以改革制度优先，缩小交易成本，继续解放思想。

关键词：振兴东北 ；交易成本； 投资软环境； 正式制度； 非正式制度

中图分类号：F427 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）08-0051-03

中央先后为建设沿海开放区、西部大开发制定过不少优惠政策。相对于这两大区域规划，中央在2004年为振兴东北老工业基地提供了税改财政、社保等方面的优惠政策，特别是增值税转型降低了企业的生产经营成本，对于微观层面的企业和个人在短期上提供了良好的“投资洼地”。

在全国利用外资高速增长的情况下，东北三省利用外资却呈下降的趋势。东北第一个合资企业审美公司正在运作破产；已拥有75%股权的美国吉列公司已提出撤资；一些原注资东北的外资企业也纷纷南下。不仅外资企业存在对于投资东北的不满意，本地企业以及国内的知名企业也呈现出这种状态。一家国有商业银行辽宁分行的信贷管理部门的人士说，这几年企业在辽宁的贷款增量每年下降20%左右，大量贷款舍近求远跑到南方。这些资本南迁的原因是行政审批等政务效率低下、市场信用缺失等投资软环境较差。

相对于非国有企业的资本外逃状况，东北的国有企业的资本注入发展却“如火如荼”，对于国家提出的振兴东北的优惠政策表示出“异常兴奋”。一提起“支持”，就上下动员贷款上项目，但是建成后不是设备不行就是没流动资金和市场，设备时开时停，银行贷款无法偿还，还引发了职工下岗等一系列社会问题。

作为国家经济命脉的国有经济，是振兴东北的急先锋，拥有强大的资本、技术以及国家政策和财政扶持。然而拥有如此良好的硬件设施，在市场经济中，却变得如此弱不禁风。可见不是经济成本的不集约，而是在目前制度下的交易成本过大。

一、新制度经济学的理论基础

（一）交易成本

科斯在《企业的性质》提出了一个论点，即企业存在的理由在于交易成本的节约（Coase，1997）。无论是企业内部的交易还是企业间的交易都会产生成本，选择哪一种组织形式，企业还是市场，取决于对这两种成本的权衡。其后，交易成本的概念被一般化，被定义为促进人与人合作而不可避免的成本。古典理论假设，在“看不见的手”的作用下，交易和合作是无摩擦的。新制度经济学认为，交易成本更接近于现实。如果说亚当斯密更强调借助于专业化分工协作及竞争降低生产成本，新制度经济学的重点则放在了节约交易成本方面。交易成本的高低取决于制度，因为制度规定了交易及经济系统的形式。如果交易成本不为零，则产权或者更广义的制度是重要的。

（二）制度

诺斯认为，制度是社会的游戏规则，或者说是人们制定的规范相互交往的准则。制度可以分为非正式约束和正式约束。非正式约束是指形式上没有正式规定的游戏规则，包括习惯、行为准则、风俗和意识形态。正式约束是人类设计和制定出来的规则，包括政治（和法律）规则、经济规则和契约。当正式约束变化时，具有特定文化特点的非正式约束并不直接随之改变，而是具有一定的滞后性和渐进性。同时，正式约束的效力只有与相关的非正式约束一致时才明显。

（三）制度的经济功能

制度可以降低交易成本和促进人之间的合作。具体上来看，一个有效率的制度经济功能具有促进交易、创造经济发展的激励（如产权的界定）、外部效益内部化这三种功能。

但是实践中，无效率的制度或者说低效率的制度常常存在。诺斯认为，其原因在于国家这个重要的制度提供者。国家双重目标――统治阶级的收益最大化和全社会的收益最大化之间的矛盾导致无效率制度的形成，其历史后果是交叉的经济绩效。这种情况并不表明制度对于经济发展的重要意义被削弱了，恰恰相反是加强了。因为，无效率制度产生负面效果正表明制度是至关重要的。

二、东北地区经济发展与变革

建国60年来，随着国家在经济发展中的正式制度的变化，东北三省走出了一条先起后落又起的轨迹。受惠于国家初期的不平衡发展的战略，计划经济时期，东北地区重工业发达，被誉为中国经济的顶梁柱，具有相当的经济实力。20世纪70年代末实行改革开放后，沿海地区，尤其是广东、福建、江苏和浙江等南方省份取得了显著的发展。与蒸蒸日上的南方相比，重工业集中的东北地区的发展明显滞后了。十六大时期，国家重新提出“振兴东北老工业基地”的平衡发展战略，不仅能解决东北地区的衰退，同时使其成为中国经济发展的一个新的增长点。

三、东北老工业基地的衰退分析

在长期的工业发展过程中，对区域经济和全国经济产生巨大影响的老工业基地，形成了其特有的工业集群区域。但是，随着工业化的推进，由于区域优势的衰退引起了老工业基地的衰退。

作为我国传统工业基地的东北地区，在地区主导产业相互更替和结构不断演进的连续渐进过程中，许多地区的主导产业在时序上没有形成一个链条，相互间缺乏链接，出现了地区经济的结构性衰退。

老工业基地工业生产大多是传统工业部门，如煤炭、钢铁、纺织等产业为主导工业部门，当收到资源短缺、市场饱和、技术变化、替代产品出现等因素的冲击。主导产业部门发展由成熟走向衰退。而航空、电子、生物、计算机等技术密集型工业部门又没有及时得以发展成为新的主导产业，使得这些老工业基地缺乏活力，发展缓慢。

四、东北地区经济转型的“路径依赖”

诺斯在制度变迁过程中, 同样存在着报酬递增和自我强化的路径依赖机制。这就使制度变迁一旦走入了某一路径, 它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化, 所以，人们过去的选择决定着他们现在可能的选择, 沿着既定的路线, 制度变迁可能进入良性循环的的轨道, 迅速优化, 也可能顺着错误的路径走下去, 甚至被锁定在某种无效率的状态之中。

由于东北是实行计划经济体制最早、时间最长、最彻底的地区，尽管在改革开放后，与拥有较少的国有企业的沿海地区，东北的改革始终缓慢和滞后。由于东北的政治、文化等非正式约束的改革缓慢不能与经济政策的正式约束步调相一致，外部交易成本过大，导致改革开放以及振兴东北两大正式制度所带来的经济效力不明显。

（一）东北的“官本位”制度

严格的计划经济带给东北一个副产品，那就是在东北，“官本位”现象要比中国其他任何一个地区更加严重。由于多年来东北的各级政府用行政手段管理着一切，行政权力控制了社会中从政治生活到经济生活的方方面面，细微到不可想象的程度。

正是由于这种官本位制度，经济体制转轨过程中东北的市场经济发展也是扭曲的。按理说，东北这样一个工业门类相对比较齐全，资源、人才、技术、工业文化都占有绝对优势的区域，民营企业本应该进入制造业领域，但是东北的民营企业大都从事餐饮、娱乐、桑拿、流通和房地产等行业，很少有从事制造业的。关键在于东北民营企业进入市场靠的是和政府的关系，这也就把本地民营经济引向了歧途。

（二） “局长、厂长”

在我们的经济生活中，即使经历了这么多年的改革，但还是有很多政府部门在给集体企业或者股份制企业下发一个又一个“红头文件”，对其人事、经营等诸多事务进行干预。比如由“局”里下文件，宣布免去一个“股份有限公司”董事长，让某局局长担任董事长的事也不是新闻。而这些局长、厂长在其掌管这些国有经济同时，有些人为了“升迁”或者“不懂市场”等原因进行大量的不切实际的投资和改革。

从这些年中国产业政策实施的效果看，不仅与政策预期值有较大差距，甚至有的还背离了政策预期效果，甚至使政策完全失效。主要表现在，多年来我们一直强调的发挥区域优势实现产业结构合理的地区布局，受地方保护等诸多因素的制约。地方上报审批的有些项目不是论证“可行性”，而是论证“可批性”。“先把钱要过来再说。”浪费资源的无效建设乃至“豆腐渣”工程，使有限的资源被分散而低效率的使用，致使产业结构越来越趋同化。

（三）“闲不住的手”――东北的审批经济

我们通常把以行政审批为主要调整手段的经济模式称为审批经济，把以法律为主要调整手段的经济称为法治经济。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。市场经济主要依赖的调整手段是法律，因而市场经济即法治经济。我们可以看到东北某些“闲不住的手”的政府以行政审批为主要手段调整经济。此外，我们还经常可以看到政府热衷于搞“运动式”的大检查，而不习惯于依照法定的程序来依法行政，处理与市场、与企业的关系。这样，政府在市场经济中出现了严重的错位，不该管的管了，而该管的却没有管住，客观上不自觉地充当了侵犯市场主体自由的角色。因此，导致不仅在振兴东北老工业基地这些优惠政策的情况下许多外资企业对于这些烦冗复杂的批文纷纷摇头撤资，而且对于那些已经习惯的“中国特色审批经济”的国内优秀民营企业在东北也是感觉很棘手不适应。

（四）酸菜我要天天吃――东北人的文化概念

在东北的一部分国企老工人中存在着相当浓厚的怀旧情绪。工厂的许多人，都是从计划经济时代走过来的，他们往往是全家几代人都为“自己的”国有企业贡献了一切，已经把企业看成了命根子，成了自己生命中不可缺少的一部分。许多人只求日子过得去，不求日子过得好，留恋那一大锅稀饭，缺乏斗志。计划经济限制了东北的经济活力，也禁锢了东北人的脑子，满足于有酸菜吃就好的生活。

这种吃酸菜的文化理念，不仅出现在国有企业的老职工身上，而且也出现在东北的年轻人身上。或许是受到父辈的影响，被告知酸菜能吃而且好吃，而对于其他佳肴却望而却步，不敢触及。具体表现在东北年轻人不敢创业，也没有创新精神，喜欢稳定；而有些高学历的学生在面临就业的时候，父母也会告知其回到一些改革稍微好的国有企业，不去富有活力和挑战的外企和民营企业。而这些企业恰恰是振兴东北的新兴力量。

五、振兴东北，制度优先

（一）改善投资软环境是降低交易成本的重要内容

从市场交易的性质看，东北地区的市场交易主要是建立在“关系”经济基础上的，这与建立在契约经济基础上的市场经济相比还有相当大的差距。而在一个“关系”经济里，固定成本可能比较低，但做生意的边际成本可能比较高，因为做生意、从事投资都尽量找亲戚、朋友、熟人、领导。而这种高昂的边际成本（交易成本）的软环境是影响内、外投资的主要影响因素，因此，有必要加快东北地区软环境建设。

1.建立一个公平竞争、以诚取信的经营环境。振兴东北老工业基地，要进一步加强信用环境建设，就要运用法律的、经济的、行政的多种手段，倡导守信，打击失信。对于这种“关系”经济，也要加强政府、全社会的信用系统建设，不断完善信用评价体系。像“开门招商，关门宰客”现象，实质就是政府和社会诚信度太低的表现。各级政府要保持政策的连续性和相对稳定，在招商引资中做出的承诺要兑现。

2.抓紧研究制定招商引资产业政策、打造引导“第三种环境”――产业环境。一些地方在引进外资企业后，忽视带动当地中小企业的配套发展，并没有借机形成自己的工业链和工业体系，反而对外资产生过多的依赖性。国内外投资者出于产品配套及信息、人才、市场等方面的需求，将越来越追求“集聚效应”。有关部门应立足本地的产业基础，着眼于结构调整和产业升级，把招商引资与主导产业的培育结合起来。

3.塑造投资软环境的品牌效应。中央给东三省政策差别不大，而且各省、各种新城市制定的招商引资的政策也日渐趋同，可以相互借鉴和模仿，起关键作用的则是投资软环境的品牌效应。正如上海之所以成为中外投资者关注的热土，主要得益于大都市国家化的品牌形象。

（二）走出诺斯悖论――加快成熟市场经济体制正式制度建设

在我国市场经济转型过程中，现在的问题不仅仅是如何从量上提高我国市场化程度，而且更重要的是如何从质上深化我国市场化的改革。而长期以来东北振兴的缓慢也验证了“诺斯悖论”，即一国经济发展和繁荣离不开国家，但是衰退或落后也与国家有关。由于东北地区计划经济长期以来所造成的政府调控，虽在以往成就了东北企业的辉煌，但是在现代的市场经济中改革中也造成了它的缓慢。长久以来，作为市场主体的企业在东北一直拥有我们的“中国特色”，即国有企业与非国有企业的不平等地位。介于这种“不平等地位”，更多国有企业更多的是以“唯资本论”发展，而不是以市场为主导发展。对于一些市场需求变化反应极其不灵活，如果出现问题，直接找政府，因为市长比市场更有效。因此，作为制度变迁中的两大难题――政府和国企，有必要从它们的变革开始，来加快成熟市场经济体制的正式制度建设。

1.政府变“先天下之忧而忧”为“官以不扰民为优”。在东北，政府老为企业操心，经常替企业办事，非常累，企业也被折腾得很苦。市场是一只看不见的手，我们的政府是一只闲不住的手。政府应让国有经济成为独立的投资主体，从政府肌体中脱离。对于一些国有企业不合理的贷款、税收优惠要求，要进行合理评估、合理监督。

2.继续深化国有企业改革，使企业经营市场化、产权结构多元化、结构调整合理化、企业制度现代化、公共部门非垄断化。使企业更为灵活，与民营企业、外资企业共同平等竞争。

（三）继续解放思想――加强非正式制度建设

非正式制度尽管在形式上没有被明确的书写下来，但却对人的行为影响颇大。非正式制度或者与正式制度一直并一道发挥作用，或者与正式制度相违背，影响正式制度的实施效果。非正式制度在形式上不如正式制度那样明确，实施的强迫性也较弱，二是保障性也不及正式制度。东北根深蒂固的“大锅饭”“国企家园”思想，尽管在改革开放这么多年来，在东北还是屡见不鲜，变化不明显。我们应借这次国家振兴东北老工业基地这次东风，把东北人的这块“顽疾”治掉。

1.政府应继续加强社会就业机制的建设。对于那些下岗的国有企业员工，应建立专业的社会培训，提供信贷扶持，使其有机会在新的市场环境下能够再次从业及创业。同时也要加强社会就业安排，对于那些即将离开国有企业的职工，做好企业对接，避免曾经拥有一技之长的技工出来只能只做力工。

2.政府应配合企业努力做好人才管理工作，积极引进优秀人才。在东北，许多人才只喜欢进入“体制内”的大型国企工作，而许多小型国有企业及非国有企业却面临着人才难求的困境，竞争不过这些老牌大国企。因此，政府应给予那些来到东北的企业的人才以政策和财政上的帮助。

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