新形势下深化国库集中收付制度改革的思考

国库集中收付制度是指国家集中管理所有政府财政性资金，并实行集中收缴和集中支付的制度。它包括了两层含义：一是账户设置。它又包括两种，一种是国库单一账户，只需要在中央银行开设一个账户；另一种是国库单一账户体系，除了在中央银行开设账户外，还在众多的商业银行开设账户。二是收支缴拨方式。在国库单一账户下，要求政府的所有财政收支全部通过国库单一账户进行，即政府所有的财政收入都缴入国库单一账户，所有的支出通过单一账户直接划转给为政府提供商品或服务的收款人。在国库单一账户体系下，除了国库单一账户下的资金管理模式外，部分财政资金的收缴和支付通过开设在商业银行的账户进行。

2001年，财政部、人民银行联合颁发《财政国库管理制度改革试点方案》，国库集中收付制度开始推行，截至目前，已基本完成在全国范围内的推广实施。10多年来，国库单一账户体系逐步建立完善，逐步取消了征收机关和预算单位在商业银行设立的多重账户，收支账户过多过滥状况得到彻底改善；收入收缴程序得到规范，政府所有资金纳入收缴范围，并采用直接缴库和集中汇缴方式缴库，收缴不全面和不及时状况得到明显改善；财政支拨程序得到优化，设计了以财政直接支付为主、财政授权支付为辅的支付方式，建立了财政集中大额支付为主、授权预算单位分散支付为辅的支拨主体，款项直达收款人，“以拨代支”现象已经消除。

2015年1月1日新《预算法》的颁布和实施，明确了我国国库由中国人民银行经理。这是对央行经理国库成果的再次肯定，从法律上保障了央行经理国库的体制。同时，新《预算法》第六十一条规定，“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”，这不仅是对我国国库集中收付制度改革成果的肯定，也将这一制度提高到了法律的层次，提出了更高的目标要求，这对于积极推动我国国库集中收付制度改革与发展具有重要的指导意义。

一、我国国库集中收付制度改革存在的问题

（一）相关法律法规不完善

《财政国库管理制度改革试点方案》从2001年出台，一直沿用至今，正式的改革方案始终没有出台。国库集中收付制度改革对立法的要求较高，现有的《中国人民银行法》、《国家金库条例》等法律制度尚不能满足改革的法制要求。一是随着国库业务的逐渐变化，现有法律法规的很多条款已经不再适用，如《国家金库条例》自从颁布以来一直未予修订，其中完全没有国库集中收付管理的内容，这不仅严重阻碍了国库服务社会效能的发挥，也与建设现代化服务型国库的目标相悖。二是有些法律规定过于笼统，又未制订指导实际工作的配套制度。新《预算法》只是笼统地提出了国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对于账户的建立以及财政收支的流程设计并未进行阐述，《预算法实施条例》也尚未修订完成。

（二）财政资金分散管理严重

由于受到当时客观条件的限制，改革点引入了国库单一账户“体系”的概念，财政部门在商业银行开设收支过渡账户（非税收入专户、预算单位零余额账户等），造成大量财政资金游离于国库之外。根据2010―2014年国库统计数据，2014年地方财政专户存款利息收入为495.85亿元，较2010年增加412.68亿元，年均增长56.3%。根据某市国库统计，包括结算和非结算账户在内，2014年末游离在全市国库外的财政资金是国库库款资金的9.5倍，到2015年底甚至高达21.6倍。游离在外的财政资金，不仅不利于深入推进国库集中收付制度改革，也会带来资金风险。

（三）商业银行国库集中支付模式问题日益突出

在改革方案出台时，由于处在业务模式探索阶段和系统上的约束，采用了商业银行国库集中支付模式，银行先支付，国库后清算，即“先支付、后清算”模式。商业银行作为以营利为目的的商业性金融机构，既无权限也无意愿对支出进行监督，同时对财政资金具有天然的偏爱，当库款不足无法清算，商业银行未支付、先清算或商业银行未将退回资金及时汇划国库时，商业银行垫付或占压财政资金的问题就会出现。有关调研结果表明，银行长期垫付财政资金，并且垫付时间长、金额大并呈扩大变化趋势。调查显示，垫付时间30天以上的占比约10%，部分垫付长达4个月，平均每笔垫付1286万元，其中财政直接支付平均每笔垫付2013万元，单笔垫付最高达4.74亿元；财政授权支付平均每笔垫付304万元。除此之外，银行占压财政资金呈普遍化态势，平均每笔占压130万元，单笔占压最高达1.39亿元，占压时间从1天至120天不等，其中，7天以上笔数占比为16.3%，资金占比为57.4%。

（四）违规调拨财政资金呈现普遍化态势

由于商业银行国库集中支付模式缺乏有效的制衡机制，国库无法做到对每笔支出进行实时、逐笔、全面的控制，只能事后进行汇总资金清算，事中监督作用难以发挥。人民银行国库总局对2014年前三季度地方国库集中支付业务运行情况的调查发现，地方财政部门存在将库款大量调往财政专户问题；地方预算单位存在通过银行将库款间接调往其他实有资金账户问题。违规调拨财政资金问题比较普遍，其中，西部地区最为严重（金额与笔数分别占比为93.93%、45.16%），中部地区次之，东部地区相对较少。违规调拨财政资金成为地方财政随意调剂收支的重要手段。

（五）国库现金管理具体工作有待完善

我国国库现金管理发展缓慢，地方国库现金管理还处在试点起步阶段。国库现金管理的重要性、紧迫性随着国库集中收付制度改革的推进日益凸显出来。一是国库库存资金大量闲置，致使财政资金运行效率不高；二是地方国库现金管理缺乏有效手段防控运作风险。采取硬堵的方式，不仅导致暗箱操作，增加国库资金风险，也容易对地方金融秩序产生不良影响。从目前一些先行以隐蔽或变相的方式开展国库现金管理的地方来看，对国库现金管理投资产品选择单一，大多数以定期存款的方式存于商业银行，同时基层商业银行缺乏投标抵押物，国库资金存在潜在风险。

二、国外国库集中收付制度改革及其启示

（一）国外国库管理制度改革的基本情况

国际上很多国家在财政管理制度中采取了国库集中收付制度。探究其制度改革情况，对我国深化国库集中收付制度的改革无疑具有重要的意义（见表1）。

从表1可以看出，这些国家的国库改革路径具有以下共同特征：

1. 国库职能已经由最初的简单对政府资金进行管理发展成为全面履行财政管理的职能，更加突出对财政预算执行的监督与管理。与此同时还肩负着为政府筹集资金、发行管理国债的职能。

2. 国库机构的设置大体可分为两种：一种是独立的国库机构，主要以美国和意大利等国家为典型。另一种是非独立的国库机构，通常设在财政部内，隶属于财政部。

3. 单一化、集权化的国库账户运作机制。（1）单一化的账户设置，不允许政府在其他类银行开户，将所有的财政资金都集中存在中央银行账户。（2）集权化的支出模式。为规范政府现金支出行为，加强对政府资金的管理以及对预算执行的监督，西方国家大多数采用集权化的政府支出模式，通过国库单一账户直接将款项支付给为政府提供商品或者服务的供应者（收款人）。

另一方面，由于各国的政治、经济体制及社会文化的不同，再加上原先早期的国库管理制度的差异，以及在实行过程中面临的具体问题不同，为适应本国国情和政治文化需要，各国在国库管理制度改革中存在不同的差异。其差异性主要表现在两个方面：（1）各国在推行改革过程中，在改革理论依据和路径选择方面，由于国情不一样，没有形成统一的模式。（2）国库机构的设置没有统一的原则。尽管他们大多采用了我坏恼嘶Ч芾恚但是在机构的设置上仍缺乏统一的认识。有些国家的国库作为单独的机构而存在，有些国家的国库则设在财政部下，作为附属机构，有些则采取国库制。

（二）对我国的启示

一要健全法制。从法律层面为国库集中收付制度发展提供强有力的保障。国外比较成熟的国库管理制度改革经验告诉我们，没有健全的法律法规就很难保障这一制度改革的成功。二要严格完善单一账户设置。从内部管理层面强化国库集中收付制度的核心。国库集中收付制度的核心主要表现在对政府财政的控制能力与管理能力。国库单一账户要求对政府财政资金进行公开化、透明化的管理。所以，建立完善严格的单一账户对国库集中收付制度改革的成功具有举足轻重的作用。三要实行央行经理国库制。央行经理国库有着丰富的实践经验和坚实的理论基础，在制度、技术和组织保障等各方面都具有不可替代的优势。尤其是我国当前制度下，有利于形成财政部门和中央银行相互协作又互相制衡的格局，保障国库资金的安全。四是加强现代化国库信息系统。从运行层面保障改革的有效进行，财、税、库、银的横向联网系统以及现代化的国库会计集中核算系统和会计分析系统是国库集中收付制度有效实施的保障。

三、新形势下国库集中收付制度改革的建议

（一）进一步建立健全国库法规制度

对于《国家金库条例》、《财政国库管理制度改革试点方案》、《预算法实施条例》、《国家金库条例实施细则》等法律法规中不适应国库集中收付制度发展需要的内容要及时进行修改。为确保国库部门行使监管职能中有章可循、有法可依，可以通过制定《国库法》切实保障国库部门依法履职。为切实提高人民银行在经理国库中依法行政的能力，可以研究制定《国库监督和处罚办法》。

（二）建立国库单一账户，实现国库集中收缴和拨付

国库单一账户是现代国库管理大厦的“基石”，更是现代财政制度的基础。实现国库集中收付制度的关键是建立国库单一账户制度，所有财政资金通过国库单一账户办理收支。因此，要逐步清理财政专户和各类收支过渡账户，严控新增财政专户，确有必要的需开设在国库。同时，在国库单一账户的基础上，加快国库直接支付模式工作进程，逐步取消商业银行集中支付模式，彻底解决“先支付、后清算”模式弊端，真正实现由国库集中办理支付业务。

（三）加强信息系统建设，提高国库现代化信息管理水平

一方面，要立足当前，有效整合优化库、财、税、银的相关系统，尽快实现各系统互联互通和信息共享，逐步实现财政和国库“双中心”模式，即国库分别与财政和商业银行联网，财政分别与预算单位和国库联网，从而实现四方系统互联和信息共享，提升国库服务水平。另一方面，按照建立现代化服务型国库的要求，制定切实可行的实施方案，稳步推进国库信息化建设，提高国库信息化服务水平。

（四）完善国库现金管理，助推国库集中收付制度改革

国库现金管理是现代国库管理的核心，国库现金管理与国库集中收付制度的改革是紧密联系、不可分割的。为有效推动国库现金管理工作，一是明确国库现金管理的主体，合理确定财政、人民银行、商业银行的职责，做到相互配合、风险可控。二是提高国库现金流量预测能力，国库现金流量的预测是有效开展国库现金管理、提高国库资金使用效益、建立和完善国库现金管理制度的重要决策依据。三是建立健全操作规定，总结中央国库现金管理操作规程的利与弊，借鉴中央和试点省份现金管理工作实践，建立健全适合地方实际的国库现金管理相关规定。