管理机构重组是国家教育改革的突破点

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》全文已经公布了，尽管在政府和公众关心的每个主题上皆有着墨，可谓面面俱到、样样周全，可真正涉及依据现代教育本质、贯彻国家教育主旨的改革总体思路和主体框架设计上，却鲜有新意，更谈不上抓住了大刀阔斧改革的关键点。

国家教育改革的“三线一点”

国家教育改革，应该紧紧抓住“三线一点”。“三线”是指教育本质功能、国家教育主旨、现代教育特征这三个主线，三者缺一不可。“一点”是指国家教育改革的突破点，即对教育管理机构的变革和重组。

从教育本质功能看，教育主要体现三个功能；1、生存技能的传承功能；2、塑造精英的进化功能；3、培养使命的信念功能。这三个功能的实现，体现了教育的专业化水准。

国家教育的主旨是什么？国家教育借助于教育本质功能，体现国家意志要求，即把教育功能纳入国家化轨道，分别是：1、教育如何进行国家生存技能传承；2、如何塑造国家精英和促进国家进化；3、如何培养民众的国家使命感和爱国主义信念。从这三个方面，可以衡量教育的国家主旨是否实现。

教育的国家化导致教育本质功能与国家本质之间的张力，即在教育中的专业化管理与体现国家意志的政治管理之间的矛盾和平衡问题。

现代教育的特征是什么？人类进入现代社会，教育越来越普及化、大众化，要求教育的组织形式施行公共化管理，体现现代教育的平等性、公正性。

这就产生了在教育治理上的第二个问题，即教育的国家化与公共化的矛盾平衡。体现国家意志的教育管理行为与体现公众化的教育管理行为之间的张力。

国家教育改革，需要依据教育的专业化、国家化、公共化这三条主线，进行体制界定和管理运营体系设计，确保在三者矛盾张力中，推进教育的持续平衡发展。

任何组织的变革要成功，归根结底必须落实到对组织结构的变革上来，组织结构决定组织功能。国家教育改革，必须落实到对教育组织的结构改革。重组教育管理组织机构，才是抓住了国家教育改革的真正突破点。如果仅仅在观念，方法、细节、操作层面上修修补补，不可能推动中国教育产生质的飞跃。

依据“三线”，对过去国家教育改革的评估

根据三条主线，可以形成评估改革开放以来国家教育改革的三个标准：1、教育的专业化标准；2、教育的公共化标准，即促进教育的公平；3、教育的国家化标准，即教育提升国家竞争力，培养国家主义的信念和使命。

计划经济体制传承下来的中国教育体制，其特征之一是教育完全被行政垄断。从成立学校，人、财、物等资源的配置，到招生，组织教师、教材、教学，直至学生毕业证发放，每一步都需国家教委各级机构的计划和审批，这导致教育组织成为完全的行政机构，各级学校，从幼儿园、小学、中学，到大学，只不过是各级教委的派出机构，校长、教导主任等主要领导由国家教委各级机构任命，教师、教材、教学的每一环节必须按照国家教委的规定动作开展，教育的国家化等同于教育的行政化。

传统教育体制的特征之二是教育区块分割。行政管理是按区块分割建立组织机构，致使学校教育按照行政区域形成条块管理。因为区块教育资源不同，造成区块之间的教育资源分享不平等，人为地限制、阻碍教育资源和学生在区块之间的自由流动，加剧了区域之间学校教育的不平等。

按照现代国家教育的本质指导路线――教育的自由化、公共化标准看，迄今为止的教育改革，可以作出如下评估：

1、在打破教育行政垄断、实现教育专业自治管理上进行了有益尝试，但没有实质性突破。国家教委凭借批准设立私有学校、在大学中设立独立学院、合作办学、联合办学等方式，在教育领域建立专业自治的学校组织，通过学校自主招生等方法，扩大各级学校的办学自，这些改革取得了一些进展，但在学校设立、学生招生计划、毕业证发放等关键环节，还是被层层行政控制，在领导的人事任免、财务预算的分配、学生招生的规定上，依然由行政完全主导。

2、在突破教育资源的区块分割、促进教育的公共化和公平上，毁誉参半。政府在推进义务教育、成人教育、职业教育、大学扩大招生、大学合并、教育资源跨区流动共享等举措上，确实促进了教育公共化、公平化的发展。但因为学校教育收费逐年增加，收费生、赞助生超越区域分割的“金钱绿色通道”，官派生、官样文凭对招生计划的“权力绿色通道”，不仅腐蚀了教育公共性，更加剧了教育不平等。以前只是区块之间的不平等，在区块之内还是平等的，现在“钱权通道”导致不仅“区块”之间存在不平等，而且“区块”之内也不平等了。

教育与每个个人、组织都密切相关，承载着个人、家庭、企业、政党、国家、社会发展的太多内容。主持和管理教育的主体却是唯一的――国家教育部，在目前情况下，其组织管理行为似乎陷入了多元标准矛盾的目标困境中。

依据“一点”，教育部在改革上的多元目标困境

按照专业化、自治性的现代要求，国家教育改革的首要任务是破除行政垄断，实现教育的自由化，最终把国家教育部变成指导性的专业组织，而不是指令性的权力组织。可是，为了满足教育的国家化要求，又必须强化国家教委的行政权力，让教育功能沿着国家化的意志前进。政府希望通过教育行政垄断，更好地执行国家意志、促进公平，承载教育之国家化任务，但教育行政垄断的结果却伤害了教育专业化和自治性管理，降低了教育对提升个人竞争力和国家竞争力的推动。而当我们通过教育的专业化、自治化改革，满足教育对个人竞争力、国家竞争力的要求时，却发现教育行政垄断权力的降低，导致对教育是否能国家化、公共化的担忧随之涌起。如果把促进教育的公共性、公平性作为教育之国家化的应有任务和政治诉求，当政府动用行政手段对学校教育进行强力管理时，由于行政对教育的过分干预，恰恰损害了依据教育本身规律所形成的专业平等性，行政权力代替了专业自治管理，政治利益标准代替了知识真理标准。教育管理组织机构面对着自由与管制的困境，这是权力体制上的矛盾。

如果让学校教育走向自由化、市场化，在教育体系中导人自由竞争机制，能促进教育效果提升和教育竞争力，发挥教育本质功能。可如此做法，直接后果是教育平等性受到损害，教育公共性难保证，教育的国家化方向也容易被偏离。例如，在操作层面上，素质教育似乎更能增加人才竞争力，可如果没有应试方式，教育公正性很难得到体现，教育改革在此陷入效率与公平的困境，这是管理运行上的矛盾。

各级教育管理组织，面对上述权力体制矛盾、管理运行矛盾，可谓无所适从，左右为难，仿佛进入走不出去的思维循环圈。

教育管理机构重组，是国家教育改革成功的突破点

国家教育改革难有根本性突破，原因是教育目标三元，而组织和管理手段单一，只有一个行政组织（国家教育部），采取唯一手段（行政手段）管理。

从现代组织设计和管理的原则看，采取职能分工化设计，让不同组织承担不同目标，相互制衡、互相促进，才能解决社会对多元目标实现的要求。对目前教育管理组织的结构重组，是国家教育改革成功的关键。

可根据教育的国家化、公共化、专业化各自目标，对从国家到省市、地区、县各级教育行政组织进行重组，分别设立教育政治委员会、教育公共委员会、教育专业委员会三个机构，各自职能如下：

1、教育政治委员会：目标是教育的国家化，承担对教育的国家竞争力分析、评估、监督，推动爱国主义、民族文化传统、革命传统、社会主义信念教育的计划、组织、监督、评估等管理职能，教育政治委员会只承担国家教委的教育国家化职能。

2、教育公共委员会：目标是为社会提供教育公共物品，核心职能是分析社会教育需求，在整个社会筹集教育资金、开展教育投资、合理预算分配，体现教育的公平、公正标准。

3、教育专业委员会：目标是体现教育的专业自治性要求，负责教学科研管理、教育专业研究、教学日常运行等，是承担教育科研单位的日常运作机构。

任何机构和个人，想创立学校，只需经过当地教育专业委员会备案审查合格，符合专业需求，即可成立运作，无须批准，体现教育开放、公共的性质。成立运作后，须根据教育政治委员会和教育公共委员会的政策、资格要求，接受检查、监督，由三机构共同促使其不断完善和发展。

在教学、教材、教师、考试等具体管理环节上，由各地专业委员会中的三股力量――学校管理专家、学生家长代表、当地教育专家――民主协商确定，但必须符合教育国家化、教育公共化的政策与标准。

为了便于过渡，可以把现在的国家教育部作为三个机构的总协调者，对教育部内部机构进行结构重组，形成三个目标清晰、各自独立的组织，在国家教育改革的根本路径上形成清晰战略思路，破除陷入细节的重重迷雾，勇于创新突破、开创中国教育改革的新局面。