纳税服务科学发展观调研报告

质量是衡量各项工作优劣程度的用语。纳税服务是一项工作，自然也有一个质量问题。提高纳税服务质量，是优化纳税服务认识和实践的过程，是颇具现实意义的研究课题。

一、要确切地把握纳税服务意涵

坦率地说，人们对“纳税服务”的诠释尚未一致、歧义颇多，对纳税服务的实践影响较大、值得关注。提高纳税服务质量，很有必要首先回答何

为纳税服务。笔者以为，纳税服务的规范表述就是“为纳税人服务”，也可延伸表述为“为纳税人的纳税服务”。

（一）纳税服务是多主体的服务。税收事业不仅是税务部门事业，而且是全民公共事业。既有必要、又有条件为纳税人提供纳税服务的各类公共组织都在纳税服务主体之列。其中包括国家税收立法、执法、司法机关，包括党政宣传、教育系统和经济主管部门，包括涉税社会团体和中介行业组织等等。实际上，多主体的纳税服务是社会分工、协作的反映，是必然现象。需要指出的是，由于税务机关是涉税政务主管部门，是从事纳税服务专门机构，因而是纳税服务众多主体中的基本主体。

（二）纳税服务的直接对象是纳税人。既然如前所述，纳税服务就是为纳税人服务，那么毫无疑问，纳税服务的直接对象就是纳税人。不过应当表明，这里之所以将纳税人限指为纳税服务的“直接对象”，是因为涉及理念问题：第一，劳动创造税收，直接地服务于纳税人，实际是间接地服务于创造税收的劳动者；第二，纳税人纳税，事关人民的根本利益，直接的为纳税人服务，实际是间接的为人民服务。

（三）纳税服务的着力点是“纳税”。前文已述，纳税服务的直接对象是纳税人。然而，纳税人需要服务的事项众多，纳税服务的各个主体不能“乱打乒乓不着点”，应当有一个共同的着力点，这就是“纳税”。可能有人认为这会使纳税服务作用受到局限，其实不然：第一，“纳税”是纳税人依法核算、扣除税收的过程，与纳税人利益、与国家利益、与社会公正公平密切相关；第二，“纳税”是征、纳双方依法互动办税、最终实现税收的过程，与征、纳双方乃至全社会办税成本密切相关；第三，“纳税”是社会总产品初次分配过程，对社会再生产具有反作用，与实现宏观经济调控目标密切相关。因此将“纳税”作为纳税服务着力点，其意义既重要又广泛。

（四）纳税服务的功能取向是增进人民的根本利益。必须指出，纳税服务的功能取向，不仅在于保护、增进纳税人的个别利益、即期利益。这是因为纳税服务的有否、优否，既关系纳税人财务损益，更关系国家财政损益；既关系个别税源增长，更关系宏观经济发展；既关系个别纳税人涉税负担，更关系社会的公平公正。所以，纳税服务的功能取向，是在依法保护、增进纳税人个别利益、即期利益基础上，保护、增进广大人民的共同利益、长远利益，亦即根本利益。

二、要更新纳税服务观念

纳税服务观念的正确与否、先进与否，直接影响着纳税服务质量的提高。由于观念具有相对稳定性，要保持纳税服务观念的正确与先进，就须不断自觉地更新它。当前，就税务机关而言，为了持续提高纳税服务质量，很有必要在以下几方面继续作出努力：

（一）增强政治使命意识。这就是：通过优化纳税服务来践行党的宗旨。我们党是执政党，其宗旨是为人民服务；税务是党领导下的工作，践行党的宗旨是既定的政治使命。纳税服务是一项经常性的税务工作，虽然直接服务的对象是广大纳税人，但最终的受益对象是广大人民。在这个意义上，为纳税人服务就是为人民服务；也正是在这个意义上，优化纳税服务工作，提高纳税服务质量，就不再仅仅是一般的税收业务，而且是一项重要的政治使命。可以肯定地认为，只要我们不断地增强政治使命意识，就一定能够更自觉地开创纳税服务新局面。

（二）转变税务施政理念。这就是：通过为纳税人服务来践行“服务型税务”。我国政府是“服务型政府”，税务是政府的涉税政务部门，理应向“服务型税务”转变。在“服务型”意义上，一切税务工作都有着服务属性，都是为纳税人服务，并通过为纳税人服务来实现为国家利益服务、为人民利益服务。这是合乎时代潮流和历史进程的、新型的税务施政理念。我们要牢固确立“服务型税务”这个理念；要以纳税服务为基本途径来践行“服务型税务”这个理念；要通过优化纳税服务工作、提高纳税服务质量来实现“服务型税务”这个理念。

（三）坚持科学发展观点。前文已论及一个观点，即纳税服务就是为人民的根本利益服务。这里还要提出一个观点，即因“发展”为人民根本利益之所系，所以，纳税服务首先要为发展服务；又因“发展”必须是科学地发展，所以，纳税服务要为科学发展服务。这是一个合乎逻辑的观点，我们应当坚持这个观点。在纳税服务工作中：第一，要着眼于全局，以促进经济、社会全面发展为目标；第二，要着眼于和谐，以促进经济、社会协调发展为目标；第三，要着眼于长远，以促进经济、社会持续发展为目标。总之，我们要在科学发展观指导下，通盘筹划、分类安排、突出重点、精心落实各项纳税服务措施，使之获得更广、更久、更大的经济和社会效用。

三、要健全纳税服务法制

毋庸讳言，我国有关纳税服务的立法工作迫切需要加强。目前除税收征管法对纳税服务有少量规定外，其他纳税服务规定多是见诸税务机关的规范性文件或是会议材料，不利于整合

社会力量和资源来全面推进纳税服务工作。不过，这里提出健全纳税服务法制，并非一定要就纳税服务单独立法，但以适当途径将其关键要素法定化还是必须的。

（一）将纳税服务意涵法定化。目前，“纳税服务”只是一个使用频繁的涉税工作语言，其内涵和外延还是仁者见仁、智者见智，意思的表达有失清晰和一致，易使实际工作限于茫然而难以形成正确思路。因而，急切需要深入讨论“纳税服务”定义，及时将其概念化，并提升为法律或行政法规层面的规范用语，以便有利于组织开展实际工作。

（二）将纳税服务主体法定化。前文已述，纳税服务具有多主体特征。只有多主体共同提供服务，才能满足纳税人多样化需求。但现行税法，包括程序类法律、行政法规和规范性文件在内，或因管辖范围所限，或因所涉事项列举不够，清晰规定纳税服务主体的往往多是“主管税务机关”，尚不足以支持构建多主体纳税服务格局。因此亟需通过制定税收基本法来明确各个纳税服务主体，以便使纳税人获得更全面、更便捷、更有效的纳税服务。

（三）将纳税服务职责法定化。纳税服务之职责产生于纳税服务之需求。纳税人在纳税服务方面到底有哪些需求，需要做大量的调查研究工作。这些需求虽然有多方面的个性差异，虽然是不断发展变化的，但只要用科学方法进行处理，总是能从个性中找出共性，从发展变化中找出规律性，并将其转化为相应主体的职责，再以法律或行政法规的形式固定下来，使之成为相应主体的法定义务。必须指出，也只有在纳税服务职责成为相应主体法定义务后，纳税服务需求的满足才有切实保障。

四、要完善纳税服务组织

毫无疑问，推进纳税服务工作、提高纳税服务质量，需要强有力的组织支持。组织具有聚集、转换和释放功能。完善纳税服务组织，有利于聚集、转换、释放各个纳税服务主体的纳税服务功能，使之形成强大的合力来为纳税人服务。

（一）建立社会性的纳税服务协调组织。在纳税人如此众多、纳税服务需求如此多样的情况下，各种纳税服务力量需要广泛动员、全面运用，各个纳税服务主体需要有序分工、整体联动，各类纳税服务资源需要深入发掘、整合利用，建立社会性的纳税服务协调组织，不失为提高纳税服务质量的重要措施。

这类组织宜由县级以上政府牵头、税务机关负责日常事务、所有承担纳税服务职责的主体参加，按某种章程或规则运作；其主要任务是统筹、指导、协调本区域纳税服务活动，努力实现目标一致化、分工清晰化、规划配套化、动作协同化、效应乘数化。

（二）健全税务系统纳税服务扎口管理组织。目前国家税务总局业已设立、省级国税机关正在筹建纳税服务机构，市县两级国税机关的纳税服务机构也在规划之中。如果地方税务系统也能普遍设立这样的机构，那么在税务系统就会形成一个自上而下的、全国性的纳税服务扎口管理组织。

健全组织，不仅在于普遍设立相应机构，还在于合理配置职能；只有合理配置职能，才能发挥组织功能。笔者认为，税务机关纳税服务机构的基本职能可归纳为7项，即：规划、创制、指导、协调、沟通、协作、实施。

所谓“规划”，主要是制作区域性和系统内的、近期和中长期的纳税服务规划建议案；“创制”，主要是创建本级机关有关纳税服务的各项规制；“指导”，主要是对下级机关纳税服务给予业务指导、技能辅导、理论引导；“协调”，主要是协调本级机关相关机构纳税服务类事项；“沟通”，主要是以调查研究方式与系统外的纳税服务主体、与纳税人沟通；“协作”，主要是受权与系统外的纳税服务主体、尤其是国、地税部门之间开展协作；“实施”，主要是直接办理职责范围内的具体事项，如运用自办的、或其他有权使用的信息平台对外涉税信息。

（三）扩大涉税中介组织。中介组织的涉税服务是国际通行的、有偿的、契约式服务，是社会化纳税服务体系的重要组成部分，现已为我国广大纳税人熟悉和接受。现在受权开展纳税服务的主要是注册税务师事务所，其中不少“年纪轻、个头小、体质弱”，服务能力不强，尤其与我国企业大量“走出去”投资后出现的纳税服务国际化情势很不适应，急需“强身健体”。为了助其强健，有必要推动执业竞争，在竞争中优胜劣汰。为了推动执业竞争，有必要逐步、有序地扩大竞争主体，扩大从业者范围。可参照西方某些发达国家的做法，让符合条件的境内注册会计师、律师事务所和境外同业机构依法加入我国纳税服务中介组织行列，以促进我国纳税服务中介组织尽速发展壮大，在全社会的纳税服务活动中显现更突出的作用。

五、要改进纳税服务工作

纳税服务意义重大，纳税人期待也高，税务机关压力倍增。应该肯定我们以往做了大量工作，但审视过后也不难发现一定程度地存在着统筹不力、合力不足、持续不够等欠缺，很有必要加以改进。

（一）加强统筹，努力使纳税服务与征收、管理、检查等税收执法活动一体化。首先，既应注意服务与执法机构的相对独立性，更要注重其密切相关性。要在统筹兼顾原则指导下通盘思考、统一筹划服务与执法机构的工作，使之保持协调、同步。其次，既要注意服务与执法具体目标的差异性，更要注重其总体目标的共同性。要努力寓服务意识于执法之中，使执法转化为服务；寓执法意识于服务之中，使服务转化为执法。如此，才能使服务与执法免为“两张皮”，实现“一体化”，事半而功倍。

（二）全面推进，努力使纳税服务的各项具体工作落到实处。纳税服务是庞大的、社会性的系统工程。提高纳税服务质量，需要全社会各个纳税服务主体各司其职、各负其责、全力而为。就税务机关而言，日常的纳税服务工作可概括为5项，即税法宣传、政策解读、纳税辅导、办税支持、法律援助。“税法宣传”之重点，在于提高全社会的税法遵从度，营建公开、公正、公平的税收环境；“政策解读”之重点，在于发挥税收政策调控功能，培育税源税本，促进经济发展；“纳税辅导”之重点，在于提升纳税人正确履行纳税义务能力，以免发生涉税风险和损失；“办税支持”之重点，在于优化税务人员配置、场所设置、工具配备、程序构建，降低纳税人办税成本和时耗；“法律援助”之重点，在于运用国际税收协定和跨国税务协作机制，为纳税人解决跨国税务纠纷提供支援和协助。以上各项工作各有所重、各有其用，只有全面、全力加以推进，纳税服务质量的提高才可能成为现实。

（三）深化管理，努力使纳税服务工作上水平。建立税务机关纳税服务项目体系，并将项目分解到各级各类组织和各个岗位，使之转化为工作任务；建立与项目体系相配套的目标和责任体系，使项目进一步转化为各级各类组织、各个岗位的职责；建立与目标和责任体系相配套的考核、评价、问责体系，使之成为推进纳税服务的压力与动力转化机制。我们还要在推动建立全社会纳税服务协调组织的基础上，推动建立与之相适应的管理措施，以便这类组织有效运作，并发挥应有功能。我们更要时刻关注国家宏观调控需求和纳税人有关纳税服务需求的变化，因时因事制宜调整、优化管理措施，使之成为提升纳税服务水平的又一保证。