金融监管演进的制度逻辑与中国的选择

摘 要：金融监管的制度演进遵循着特定的发展路径，十八世纪末至今美国金融体系所经历的冲击和变革，以及因此带动的金融监管体制演变，是研究监管制度变迁的重要背景与素材。2008年金融危机的发生使看似完善的美国金融监管制度受到了空前挑战，也促使新的一轮监管改革全面启动。此轮改革不但重塑了美国国内金融业发展模式和监管体制，还将对全球金融体系的未来走向产生持续影响。我国应当从美国金融监管的历次变革中汲取经验教训，适时推动我国监管体制改革以适应金融业发展需要。

关键词：金融监管；改革；金融体系

中图分类号：F830 文献标识码： A 文章编号：1674-2265（2014）10-0032-06

金融监管制度的演进是金融体系内部和外部诸多因素反复和持续博弈的结果，博弈在现有制度环境下展开，又推动制度体系本身的演化和推进，其内在规律决定了监管体制的演进方向。基于历史的视角，分析研究美国金融监管改革的制度继承性和内源性推动因素，将有助于理解监管制度演进规律、驱动机制和约束条件等理论问题。同时，对于金融业快速发展的中国而言，从制度安排和演进路径角度借鉴美国金融监管的经验教训，也有利于前瞻性地构建、完善我国金融监管制度框架，在兼顾金融深化与发展的同时，提高监管有效性。

一、美国金融监管架构的形成

（一）美国早期的金融监管形式

美国金融监管架构的建立始于对银行业的管理，最早可追溯到十八世纪末（1791年）美国第一银行的建立。该银行是美国中央银行的前身和最早的金融监管机构，主要从事国库、发行银行券和监管其他商业银行等业务。1811年第一银行执照期满关闭后，美国各州的银行业迅速发展，但由于缺少必要的约束和英美再次爆发战争，出现了严重的货币流通混乱，美国政府不得不于1817年成立了第二银行以恢复秩序。然而第二银行遭遇了与第一银行相似的命运，20年执照期限届满时也未能获准延期。从1836年第二银行关闭到1864年《国民银行法》在国会获得通过，在大约30年的时间里，美国联邦政府实际上不再承担对银行业实施监管的责任，美国银行业进入了“单一州原则”下的自由竞争时代。

（二）联邦政府监管制度的确立

美国银行业缺乏监管的自由竞争导致各州银行数量急剧增加，内部竞争不断恶化，出现了许多银行挤兑和破产事件。日益混乱的国内银行业迫使美国政府重新考虑由联邦政府统一管理货币流通并进行银行业监管。1864年国会通过了《国民银行法》，该法要求银行建立最低资本金、法定准备金和贷款标准等制度，同时建立货币监理署对国民银行进行监管。但同时，《国民银行法》采取了自愿监管原则，监管范围仅是在联邦政府注册的国民银行。在自愿监管原则的限制下，《国民银行法》对银行业的监管并未发挥明显作用，银行业的混乱局面也只是暂时被遏制。

1907年银行危机的爆发几乎使美国信用支付体系全面崩溃，同时也让美国政府认识到有必要建立独立机构施行统一的货币政策、提供支付清算服务以及扮演最后贷款人。1913年国会通过了《联邦储备法》，该法案直接促成了美国联邦储备体系的建立，对美国的金融体系和金融监管体系具有历史性的意义。法案赋予了联邦储备体系监管银行业的职能，标志着联邦政府开始掌握对银行业的监管权，美国金融监管体系正式建立。

（三）大危机冲击下的美国金融监管重建

联邦储备体系成立后，美国的金融监管水平有所提高，但由于大部分州银行不愿成为美联储的会员银行，再加上美国财政部的干预，联储在对银行体系的监管中并没有达到预想效果。在被称为“黄金时代”的二十世纪20年代，美国证券市场获得了突飞猛进的发展。与此相对照的是，联储既缺乏对银行体系的有效监管，又没有对新兴的投资银行业务给予充分重视。监管的疏漏刺激了金融市场的投机、欺诈行为，金融机构想方设法规避监管，并最终导致危机的大爆发。

大危机的破坏性结果迫使美国政府重新构建金融体系，并对金融监管体系做出重大改革。在整个30年代，美国围绕银行业和证券交易先后颁布多项监管法案，成立了联邦储蓄与贷款保险公司（FSLIC）、联邦存款保险公司（FDIC）等金融管理机构，并促成了全国性证券交易监管体系的建立。

（四）金融一体化背景下的监管制度调整

尽管在大危机后的70多年中，美国金融监管体制没有再发生过根本性的变化，但随着国际货币经济体系的调整和金融全球化发展，金融监管制度也出现了一些适应性调整。60年代以后，金融创新的发展和来自欧洲的同业竞争推动美国金融监管目标再次从安全向效率偏移。特别是在80年代之后，美国为了强化市场效率原则，开始着眼于放松管制、清除金融机构重组并购的障碍并积极鼓励竞争，为此还出台了《存款机构放松管制和货币控制法》、《公平竞争法》等重要法律规范。

金融管制的放松为美国金融业带来了高度繁荣，金融业随之成为美国的经济支柱和国际竞争力的标志，但是金融监管的放松也带来了风险的迅速蔓延，银行破产和危机开始袭扰美国。1987年的储贷危机成为大萧条至当时美国最严重的金融危机，金融体系受到极大的冲击。此后，美国金融监管体系进入较为理性改革时期，监管目标从效率优先转向安全和效率兼顾，即实行审慎监管，将监管当局的外部监管、市场约束和金融机构的自律相结合。

二、危机前美国金融监管面临的问题

从表面上看，2008年危机前的美国金融监管体制涵盖了对金融体系全方位的监管，但次贷危机及其引发的一系列严重风险事件却使这种监管体制的致命弱点暴露无遗，曾经被人们广为推崇的美国分散制约式的功能型监管体系在危机面前显得不堪一击。

（一）重复监管问题

多头监管是美国在危机前监管制度的主要特点之一，这种局面的形成主要是因为监管制度的改进远远慢于金融业本身的发展。在金融混业经营日渐成为主流的背景下，美国依然坚持实行分业监管，这就导致针对同一家金融机构的监管者可能存在严重的重叠和错配。有研究表明，一家经营所有金融业务的“全能型金融控股公司”需要接受9家机构的直接监管，而在现实中，对花旗和摩根大通这样的金融集团拥有监管权的机构甚至远远超过了9家。然而重复监管并不意味着有效的风险外部控制，众多的金融监管机构中没有任何单一机构拥有监控市场系统性风险所必需的信息与权威，而且现有金融监管部门之间在应对威胁金融稳定的重大问题上缺乏必要和有效的协调机制。由于监管目标和监管文化的不同，各监管机构在金融机构的业务准入、信息报送要求、风险内控制度、高管资格审查以及并购重组等各方面都存在不同规定，这在一定程度上降低了金融体系的运作效率，甚至影响到了金融机构进行风险内控的能力。

（二）监管真空问题

正如前文所述，美国金融监管中存在重复监管问题并不意味着对风险的全面覆盖，相反监管权力分散造成许多领域出现监管真空。在传统的美国金融监管体制下，缺少与金融衍生产品、对冲基金等新型投资产品和投资实体相适应的监管设计，而这些新事物恰恰是最近20多年来金融市场上最活跃的部分。面对金融市场上的新事物，监管当局既缺乏监管经验，又缺少监管职权，很难掌握风险的具体分布情况和潜在影响，只有在风险自我爆发的情况下才能最终发现问题的严重程度。直到次贷危机爆发前，美国金融监管体系内仍然没有一个机构明确承担对金融衍生产品创新、对冲基金运作等实施监管的职责，这不能不被认为是导致一连串灾难性事件发生的重要因素。

（三）监管理念问题

克林顿政府于1999年颁布的《金融服务现代化法》终结了《格拉斯-斯蒂格尔法》（Glass-Steagall Act）对金融混业经营的长期限制，这表明效率因素再次在美国金融监管的目标中占据了相对重要的地位。尽管此后的巴塞尔新资本协议以及《萨班斯-奥克斯利法》（Sarbanes-Oxley Act）等监管法规试图对这种监管目标的倾斜形成中和，但在多种经济和政治因素的影响下，效率始终占有相对优先的地位，金融审慎监管并没有得到全面执行，格林斯潘等金融家甚至提出“最少的监管就是最好的监管”。同时，美国对金融监管的“分权”偏好也被认为是这次危机发生的重要原因。相比之下，一些实行金融监管“集权”的欧洲国家则在危机中表现出了更好的应对能力。

三、美国金融监管变革的路径特征

（一）美国监管制度演进中的路径依赖

1. 美国金融监管制度变迁的初始条件。从美国金融监管体制的演进历程可以看到，金融监管在美国的制度起点是一种非专业且官方背景较淡的弱势监管体制（第一银行和第二银行的私人股份占比均在70%以上）。在第二银行关闭后，政府和公众对银行业统一监管缺失的容忍维持了近30年时间。即便是在《国民银行法》颁布之后，货币监理署对商业银行的监管职权依然十分有限，监管范围在一定程度上甚至是由被监管者决定的（银行自己决定是否加入国民银行体系）。这种有限监管的初始结构虽然维持时间相对较短，但从此后美国金融监管体制变迁的进程来看，其对监管制度路径的形成有着深远影响。

2. 美国金融监管制度变迁的推动因素。纵观美国金融监管体制的变革历程，十九世纪时隐时现的弱势监管制度与二十一世纪庞大、复杂的金融监管体系形成了鲜明对比。从新制度经济学理论来看，制度安排在变迁中发生如此显著的变化，其中必定存在某种具有足够影响力的因素改变了多数个体决策者对自身收益在不同制度路径下的初始预期，并最终打破了原有制度路径的“锁定”状态。美国金融监管体制多次重要变革与金融危机事件的相继性和内在的紧密逻辑关系说明，危机在打破美国金融监管制度变迁一般路径中具有十分关键的作用，且危机越严重危机后金融监管制度的调整和校正越明显。这一点可以从二十世纪初的银行业危机和30年代的大危机给美国金融监管体制造成的冲击和影响中得到验证。

1907年银行业危机的爆发直接促成了《联邦储备法》的颁布和联邦储备体系的建立。与此前承担银行业监管职能的货币监理署相比，美联储在监管权力、职权范围、机构设置等方面都有很大提升，监管能力获得了明显提高。在30年代大危机后，美国重建的金融监管体系较之危机前更是出现了根本性变革，新的金融监管体系既包括事前的风险监测、预防，又涵盖了更加细致的事后救助系统。监管当局基本上实现了对商业银行和投资银行业务的全面覆盖，金融市场交易也被纳入监管当局的视野。可以说，大危机是推动美国金融监管体系走向成熟的关键力量，大危机后确立的美国金融监管框架在此后70多年中发挥着重要作用。

在历次金融危机后的美国监管制度变迁中，美国联邦政府都扮演了推动并主导强制性制度变迁的关键角色，使监管制度在“突变”中被校正到新的均衡点。但在更为漫长的非危机时期，金融业利益集团在推动自发性制度变迁中起到了重要作用。二战后美国金融监管不断放松的总体趋势，实际上是在美国金融业利益集团推动下，政府以保持本国金融业竞争力为名义而缓慢进行的“渐变”式的制度变迁过程。

3. 美国金融监管制度变迁的内在约束。尽管实践证明美国早期的弱势监管制度并不足以有效控制金融风险、不是理想的金融监管制度安排，在历次金融危机的冲击下，美国金融监管体制也多次发生重大调整，但这种制度变迁的过程始终没有在美国确立起类似于一些欧洲国家那样强有力的统一监管体制。这说明，在金融危机不断推动监管制度向更有效率模式转变的同时，还存在着更深层次的内在约束力，各种因素的相互制衡形成了制度变迁的“外部边界”。根据新制度经济学的观点，文化传统、行为习惯等“非正式制度约束”会深刻影响经济制度的选择和变迁过程，因此，我们也可以从美国文化和政治倾向中找到其独特监管制度变迁路径的成因。一方面，金融市场交易方式和各种金融工具、金融业务的复杂化在客观上推动监管体制必须以更高效、更完整的组织结构和权力分配方式实现对金融风险的全面监测控制，这必然导致监管方式由“多头”向“统一”转变，监管职权由“分散”向“集中”转变。但另一方面，美国传统文化中对“分权”模式的倾向性以及政治体制中对“集权”部门的谨慎态度又限制了美国金融监管当局向统一、集权的模式转变。

（二）金融危机后美国监管改革的趋势

1. 监管改革的新框架。2008年金融危机的爆发从一定程度上说是战后美国金融监管种种问题最终演化的结果。因此，危机后美国政府和监管当局从多个方面对原有监管体制进行改革，力图重建监管框架以矫正和弥补制度缺陷。

（1）新框架的支柱性内容。从已经公布的内容来看，新的监管框架主要由三大核心内容作为支柱：一是加强对具有“系统重要性”金融机构的监管。危机前美国的金融监管体制并不能适应对具有“系统重要性”金融机构的监管需要。不同的监管机构只是分割的履行特定的监管职责，缺少对系统性风险的全面、协调监管。奥巴马政府在改革方案中授权美联储监管大型商业银行、保险公司和金融控股公司等具有“系统重要性”的金融机构，并通过维持较高的资本充足率等措施限制高风险投资和高杠杆率交易，维护金融市场的稳定；二是强化对金融投资者和消费者的保护。金融危机的发生暴露出美国监管制度对消费者和投资者利益保护的不足，虽然危机发生后政府对消费者和投资者的保护力度有所加强，但这种保护仍然缺乏系统性和完整性。新方案强调了金融服务的透明度、简单化、公平性和可得性，同时提出要成立独立的消费金融保护机构（CFPA），以保护消费者和投资者免受不公平和欺诈行为损害；三是强调全面监管理念。鉴于危机前对衍生品市场监管存在严重漏洞，此次改革方案力图体现了“无盲区、无缝隙”的全面监管理念。从金融市场看，方案强调监管对场内场外交易的全面覆盖，强调了对资产支持证券和其他金融衍生产品交易的监管。从金融机构看，方案扩展了监管对象的覆盖范围，将对冲基金和评级机构等纳入监管视野。

（2）新框架的预期效果。奥巴马金融监管新框架对那些被认为是导致2008年金融危机的风险点都进行了重新审视和不同程度的修补，其中一些监管理念和措施与危机前相比出现了重大变化，甚至是逆转。通过建立新的监管框架，美国政府和监管当局希望达到两方面的效果：一是监管有效性的提升。金融改革法案将一定程度上重塑美国金融体系，“大而不能倒”的难题预期将逐步缓解，过度投机行为也将得到有效遏制。联储权力的增加和现有金融监管部门之间的沟通协调机制也将起到提高监管效率，弥补监管漏洞的积极效果；二是美国的国际金融体系主导者地位得以延续。改革法案中强调了对金融消费者和投资者的保护，这对恢复全球投资者对美国金融市场的信心、重树美国金融业极度受损的国际声誉有重要作用。关于加强国际合作，提高金融监管标准的内容则是美国维护其在全球金融体系“领袖”形象和游戏规则制定者地位的策略。

2. 监管改革的未来走向。美国金融监管改革新框架一经面世，金融界就普遍认为这是新一轮监管与创新博弈的开始。根据改革方案中的“沃尔克法则”（Volcker Rule），银行业将回归传统的低风险信贷业务，1999年《金融服务现代化法》允许混合经营的投资银行业务与传统的商业银行业务也将再次面临被部分拆分的命运，商业银行的规模亦被严格限定于不会危及系统稳定性的范围之内。然而监管改革方案一旦实施，不可避免地会形成一定的“监管套利”空间，为其竞争对手创造发展机遇。因此，即便是在普遍强调和认同监管协作的今天，美国若单方面实施高压的监管改革方案，其金融业的优势地位也难免不受影响。这一预料中的结果势必又将反作用于美国政府，影响其实施改革的决心和力度。

（三）美国金融监管变革的制度特征

分析美国金融监管制度变迁的总体历程和具有关键意义的监管改革可以发现，监管制度演进具有一定的内在规律性，其推动力一方面来自于金融业自我发展对制度框架的冲击，另一方面则源于对风险事件治理和市场混乱矫正过程中出现的制度需求。在多重力量的作用下，美国金融监管制度的变迁路径有如下特征：

1. 监管制度变迁的继承性。在大多数的时间里，监管制度变迁是缓慢和渐进的。在前文所述的整个美国金融监管制度变革过程中，除了少数危机背景下发生的制度变革外，监管制度的调整都具有较明显的惯性，总是沿着相对稳定的路径演进发展，制度在具体内容和总体方向上有较明显的继承性。30年代大危机以前，美国金融监管体制处于逐步形成和成熟完善阶段，监管框架几经波折得以确立。但总体来看，大危机前的美国金融监管体制是较为松散的。这虽然与其联邦制的政治制度有密切关系，然而也说明，监管制度的演进和成熟不能一蹴而就，制度演化是多重推动因素长期、反复作用的结果。二战后，美国监管制度总体上由紧至松的变迁同样是在外部竞争、金融创新等众多因素的推动下逐渐完成的。

2. 监管制度变迁的适应性。监管制度变迁的继承性决定了金融监管变革的节奏，变迁的适应性则影响了金融监管变革的方向。在金融监管制度的渐进变迁阶段，变迁的推动因素本身就来自于金融市场发展对外部环境和内部变化做出适应性调整的要求。因此，变迁的结果也体现了监管制度对金融市场发展要求的适应性。30年代大危机前，美国金融监管体制从无到有，总体上体现了美国金融业的蓬勃发展，同时对风险管理和外部监督有迫切要求。在二战后的60多年间，监管的逐步放宽在很大程度上体现了金融全球化条件下，美国金融市场面临的外部同业竞争压力的从无到有、从小到大，以及金融业自身创新能力和冲动的不断膨胀。在金融监管的突变阶段，如大危机和2008年金融危机后的监管改革，监管制度的大幅调整更是对危机前监管漏洞的全面修补，使金融监管重新适应控制和管理金融体系风险的要求。

3. 监管制度变迁的周期性。从美国金融监管制度变迁的历史可以看出，监管制度的变迁过程是一个包含了渐变和突变两种不同形式的过程，而突变又经常以与渐变不一致的方向使监管制度回到某个演进的起点，从而使制度变迁表现出周期性的特征。2008年国际金融危机后，金融界普遍倾向于将美国金融监管改革的新框架与20世纪30年代大危机后出台的一系列强化监管举措相比较。从改革方案出台的时机和政策倾向性看，奥巴马政府的金融监管改革与30年代美国对金融业管制的加强的确有许多相似之处，周期性的特征颇为明显。从更早的时期来看，美国第一和第二银行成立、关闭及其前后的美国金融监管制度变迁也具有一定的周期性特征。我们认为，这里的制度周期性变迁并非简单的倒退和循环，而是制度供给者和需求者在各种推动因素作用下重复博弈的结果。尽管某些监管制度的废立似乎是一种反复和轮回，但金融体系在这场周期性的反复和轮回中却获得了巨大的发展和进步，已非“周期”起点可比。

四、对我国金融监管改革的启示

对美国金融监管体制的历次重大变革和金融体系的治乱更替分析说明，监管制度的设置应当与金融市场的发展阶段紧密联系，准确把握现实中的障碍和难题才能有的放矢地化解金融风险。同时，制度设置又应当具有前瞻性，对未来的风险演化和制度需求有所了解才能合理安排当前制度，减少制度变迁中的过渡和摩擦成本。尽管中美两国金融监管制度变迁的初始条件和约束条件有很大差异、金融制度和金融发展水平方面仍有较大差距，但美国金融监管改革中的经验和教训对我国未来金融体系的总体规划和金融监管体制改革无疑具有积极的借鉴意义。

（一）我国金融监管当前面临的问题

从历史性的角度看，在我国金融监管体制的变革中，逐渐形成了监管主体多元化而协调能力明显不足的问题，制约了金融市场的发展和金融服务业的现代化。2000年人民银行牵头证监会和保监会，建立了“一行两会”的监管协调机制，2003年银监会成立后，这一机制基本停止运作。2003年12月修订后的《中国人民银行法》指出，“国务院建立金融监管协调机制，具体办法由国务院规定”。2008年国际金融危机发生前后，金融旬会制度和“应对金融危机小组”先后建立，成为发挥金融监管协调的重要组织架构。从实际运行看，现行各层面的协调机制发挥了重要作用，但也突显了诸如政出多门、监管真空和标准不一致、信息沟通不足等问题。总的来说，我国当前的金融监管协调机制并不能完全满足对快速发展并迅速与国际市场接轨的金融业实施有效监管的要求。