试论解决地方政府债务问题的对策

[摘 要] 在应对亚洲金融危机和世界金融危机的过程中，地方政府举借了大量的债务，本文试分析地方政府债务的含义、规模、成因，提出解决地方政府债务管理存在问题的对策建议。

[关键词] 地方；政府；债务

中图分类号：F832 文献标识码：A

地方政府债务是指在某个时点上，地方政府作为债务人，由于以往支出大于收入所形成的赤字总和。地方政府债务是一个存量概念，包括建立在某一法律或合同基础之上的显性负债和政府道义上偿付责任的隐性负债。

1 地方政府债务的规模

根据审计署于2013年6月10日的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》(总第166号)，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元(政府负有偿还责任的债务18437.10亿元、政府负有担保责任的债务9079.02亿元、其他相关债务10 959.69亿元)，比2010年增加4409.81亿元(其中12个地方政府本级减少1417.42亿元，24个地方政府本级增加5827.23亿元)，增长12.94%。从债务形成年度看，2010年及以前年度举借20 748.79亿元，占53.93%；2011年举借6307.40亿元，占16.39%；2012年举借11 419.62亿元，占29.68%。

2 地方政府债务形成的原因

2.1 应对国际金融危机

为了应对1997年的亚洲金融危机和2008年国际金融危机后，我国政府采取了扩张型的财政政策，增加政府支出保持经济平稳增长。1997年亚洲金融危机后，全球经济萎靡，为了保持经济平稳发展，我国政府实行积极的财政政策。中央政府发行债券筹集资金，然后将筹集的资金转贷给由地方政府根据本地区的实际安排支出。2008年国际金融危机爆发及其影响不断加深，世界各国经济发展都遭遇很大困难，对我国的出口造成很大的冲击。为减轻国际金融危机对国内经济的冲击，尽快帮助企业走出危机，我国提出了四万亿的财政资金刺激计划，其中大部分资金都是地方自己解决，受地方财力的限制，要实现中央提出的四万亿的积极财政政策，就要求地方政府筹措大量债务资金。

但是，我国《预算法》规定地方政府不具备举债权。为筹集资金扩大政府支出，地方政府通过举借债务等方式来缓解政府投资缺口。从在危机后的1998年和2009年地方政府债务来看，这两年的债务增长率分别为48.20%和61.92%，显著高于其他年份。

2.2 财政体制的不完善

1994年我国实施的分税制改革，虽对中央与地方政府的财政收入进行了规范，但是，中央与地方政府的事权划分却不科学、不规范、不明晰，致使出现财力上移、事权下移，财权与事权不匹配的局面。具体表现在:在收入划分上，将收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种作为中央固定收入或中央与地方共享收入，留给地方的税收大多是税源分散和收入不稳定的税种；在支出划分上，将教育、文化、卫生等事关国民素质、国民健康的支出责任交由地方政府承担。例如，2011年中央财政收入占全国财政收入的比重是49.5 ,地方财政收入的比重是50.5；而中央本级财政支出占全国财政支出的比重是15.2，地方财政支出的比重是84.8。明显地看出，即使中央加大了对地方的转移支付，地方政府承担的支出责任与其组织收入的能力是不相称的。

此外，地方政府承担的公共服务客观上要求它在经济发展、社会稳定、资金筹措以及可持续发展战略的落实等方面发挥越来越大的作用，而中央赋予地方政府的“财权”并没有随“事权”的增大而同步增大。这样，在中央与地方政府之间的事权未进行实质性调整、地方政府支出责任不断增加的背景下，迫使地方政府在促进城市化、工业化建设中过多地依赖债务融资。

2.3 投融资体制的不健全

改革开放以来，我国虽然不断推进投融资体制改革，但是从严格意义讲，目前尚未建立起与市场经济相适应的投融资体制。作为金融市场上的一大类融资主体，地方政府缺乏必要的正规的融资渠道，在不得已的情况下，只好通过各种力祛，如向单位借款、向个人借款等，通过各种非正规渠道进行变相举债，以解决政府财力紧缺的问题。而不规范的举债，也从某种程度上加大了政府债务的压力。一方面，地方政府的投资范围过宽，不仅涵盖公共产品领域，而且涉足一些竞争性领域，造成政府投资对私人投资的“挤出效应”，也增加了地方政府债务的风险和责任。另一方面，地方政府缺乏必要的合法的正规的融资渠道，只能通过各种非正规渠道变相举债、违规融资，甚至有些地方政府违法直接担保或变相担保，更进一步加重了地方政府的债务压力。

3 地方政府债务的积极作用

对于中央政府，发行国债是其实施宏观管理的重要手段。国债的作用，主要体现在：弥补财政赤字、筹集建设资金、调节经济运行等。地方政府债务也具有相似的功能，地方政府根据本地区经济社会发展的需要，通过举债筹集资金，可以为地方经济发展创造良好的环境条件。地方政府债务的作用具体体现在以下三方面：筹集资金、资源配置和稳定经济。

3.1 筹集资金。对于地方急需的能源、交通、科技教育等基础设施建设项目，发达国家一般是通过发行地方公债为这些项目筹集资金。在我国，国家法律明确禁止发行地方政府债券的情况下，各级地方政府主要是通过各种变相方式举债筹集资金，支持地方经济建设和社会发展的需要。

3.2 资源配置。各级地方政府根据各地的实际需求以及财力的可能，通过举债筹集资金，实现有限社会资源在政府之间，政府与企业和个人之间的有效配置。具体表现在：首先，举债融资可以增加政府当期的财政收入，而资源配置功能本身就是公共财政最基本的功能。其次，如果地方政府债务是向本地区以外的企业和个人等筹集，政府债务融资还可以调节地区之间资源的流向，增加本地区可用资源的规模，促进经济社会的快速发展。第三，通过政府债务融资，集中社会闲散资金发展地区经济，可以调节资源在公私部门之间的配置。

3.3 稳定经济。在财权相对集中于中央，地方政府财力难以支持地方公共建设需要的情况下，地方政府通过债务融资，筹集教育设施、道路、供排水等工程所需的资金，有利于稳定地方经济发展，促进地方政权的正常行使。

4 对地方政府债务的管理历程

2010年6月，国务院下发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，提出要加强地方政府投融资平台公司管理，清理规范地方已经设立的投融资平台公司，对于融资平台公司贷款，银行业金融机构按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，保证信贷资产安全。

2012年3月，中国银监会对平台贷款风险监管提出新要求，银行要按照“保在建、压重建、控新建”的要求，有效防范平台公司贷款风险。

2012年12月24日，财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，明确要求严禁直接或间接吸收公众资金违规集资、切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为、加强对融资平台公司注资行为管理、规范融资平台公司融资行为、坚决制止地方政府违规担保承诺行为，进一步加强了对地方政府债务的管理力度。

5 地方政府债务管理存在的问题

尽管管理层不断加大管理力度，但地方政府债务存在的问题仍不断显现。

5.1 地方政府债务违约风险积聚

根据国家审计署在2013年公布的公告，部分地区债务规模增长较快，一些省会城市本级的债务风险凸显。36个地方政府本级中，有11个省本级和13个省会城市本级2012年债务规模比2010年有所增长，其中4个省本级和8个省会城市本级债务增长率超过20%。一些省会城市本级债务率和偿债率指标偏高，2012年，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。有13个省会城市本级政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%，最高的达60.15%；如加上政府负有担保责任的债务，偿债率最高的达67.69%。由于偿债能力不足，一些省会城市本级只能通过举借新债偿还旧债，5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。

5.2 预算会计核算不全面

我国目前的预算会计没有对地方政府性债务情况进行全面、系统、详细的核算与报告。由于预算会计核算的基本原则是收付实现制，这一原则存在多方面的缺陷，一是无法全面、及时记录和反映政府负债情况；二是给政府管理者将本届政府应承担的债务责任转移给下届政府提供了机会；三是地方政府为基础设施建设而举借的巨额债务在融资平台公司的账面，未在财政预决算中反映。

5.3 地方政府债务隐蔽性强

各级政府在举债问题上大都巧借名目，遮遮掩掩，加上缺乏必要的信息披露机制故透明度极差。审计结果中有大量监管之外的隐性债务尚未统计在内，这些隐性债务缺乏相应监管，风险处于失控状态，一旦出现问题则仍需地方财政买单。此外，我国地方政府主要是以借款、担保、挂帐等形式向各种融资平台借款，借款形式多样化。很多政府部门都有举债的权利，造成多头管理，债务不清，难以监管的混乱局面。

6 防范和化解地方政府债务风险的对策

6.1 完善地方政府债务法律规范。按中国现行的法规规定，我国地方政府的直接举债行为属于不合法行为，而地方对公共基础设施的需求很大，中央政府的财力有限，允许地方政府适度举债是有利的。但前提条件是，在地方政府举债之前，必须建立适当的监管和申报制度。因此，为了使我国地方政府债务的发展与控制沿着规范化的方向前进，应及时修改《预算法》、《担保法》等相关法律，同时选择政府公信力良好，财政收支稳定的地方政府实施试点发行地方债券，及时发现问题，完善操作规程，最后推向全国，逐步放开地方债券市场。

6.2 加快财政体制改革。正确面对分税制改革以后，中央和地方财权上移、事权下移，地方政府财力不足问题困;合理建立事权与财力相匹配的财政体制;重新界定中央和地方政府的事权与财权，适当调整中央与地方收人划分，有效缓解地方政府财政压力。

6.3 改革政府会计制度。切实改革现行政府会计核算的原则，变收付实现制为权责发生制，以全面反映政府在一个财政年度内运行的全部收支活动。

6.4 逐步将政府债务资金纳入预算管理。要建立健全债务预算编制体系，对债务进行确认、记录、报告，依靠政府预算机制强化对政府举债行为的约束。对于直接债务纳入债务专项预算管理，重大政府举债项目需报同级人大常委会审议；对于或有债务中的显性负债，应在预算附表中显示，并对各类担保的数额、结构和基本运行情况进行详细说明。

6.5 赋予地方政府一定的发债自。根据区域经济发展差异状况，允许部分财政状况较好、偿债能力较强和信用较好的地方政府根据实际财政状况和风险控制指标，制定发债规模，报财政部备案，财政部加强对各地发债规模和使用的管理力度，使得地方政府既能通过合法途径满足资金需要，又使得债务管理走向规范。根据 “治存量、开前门、关后门、修围墙”方针，“开前门”在某种意义上是为了“关后门”，只有从“前门”将问题解决好，才能彻底杜绝“后门”乱象。

6.6 加大审计检查力度。审计部门运用审计监督的手段，可以查出存在于国家经济和社会发展中的各种不利因素，防止风险的发生。通过进行地方政府债务审计，可以获取较为全面而且真实的数据，并在此基础上，分析地方政府偿债的能力，同时，对其风险进行客观的评估，从而达到防御风险的作用。

参考文献：

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[2]孙勇.地方政府债务风险问题初步分析[J].金融会计,2010,3.

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[4]审计署审计科研所课题组.我国地方政府债务问题、成因及对策研究[J].审计月刊,2010,8.

[作者简介]杨崎，男，中级职称，经济学专业。