耕地占补平衡考核要落到实处

2005年10月，国务院办公厅印发了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，今年6月国土资源部出台了《耕地占补平衡考核办法》，近日，中组部又印发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，首次将耕地保护纳入考核地方党政班子及其成员的指标体系。这是党中央国务院贯彻落实科学发展观和正确政绩观所采取的重大举措，也充分体现了中央对耕地保护工作的高度重视，必将对各地的耕地保护工作起到巨大的推动作用，促进经济社会全面、协调、可持续发展。

“十一五”是全面建设小康社会的关键时期，加快工业化、城镇化进程，不可避免要征占一部分农用地，特别是耕地，而同期补充耕地受到生态环境的限制更加严格，宜开发的后备资源越来越少。在如此严峻的耕地保护形势下，要有效控制耕地减少过多状况，实现耕地保有量不少于18亿亩的目标，必须做好耕地占补平衡考核，把建设用地占补平衡制度落到实处。

统筹协调，做好三个规划编制

规划是确定事物未来发展的目标和为实现目标而预先安排行动步骤并不断付诸实践的过程。在新的形势下要将耕地占补平衡工作真正落到实处，必须做好三个规划的编制。

1.科学修编土地利用总体规划

土地利用总体规划是各级人民政府为了实现土地资源可持续利用，保障经济、社会、环境协调发展，在一定区域范围和时期内，根据土地资源现状、潜力和各类用地需求，对城乡土地利用进行的统筹安排和综合部署。目前正在全国开展新一轮土地利用总体规划修编。新一轮土地利用总体规划修编，要以科学发展观为统领，全面落实最严格的耕地保护制度和土地用途管制制度，统筹兼顾，突出重点，正确处理发展与保护、需要与可能、局部与整体、当前与长远的关系。要坚持以严格保护耕地为前提，保障经济社会可持续发展。

科学合理地修编土地利用总体规划，要确定好本行政区域内的耕地保有量和基本农田面积。要以补充耕地的可能性，确定新增建设用地占用耕地供给，为占补平衡的实施提供切实可行的依据。

2.调整完善专项规划

补充耕地的主要途径是土地整理复垦开发。土地整理复垦开发规划是土地利用总体规划的深化和补充，是土地利用规划体系的重要组成部分。土地整理复垦开发专项规划的任务是：在充分利用已有资料和补充调查的基础上，深入分析土地整理复垦开发的潜力，确定土地整理开发的目标和任务，测算土地整理复垦开发的投入和综合效益，提出实施规划的政策措施。

要利用土地利用更新调查成果，全面调查耕地后备资源的类型、数量、质量和分布状况，评估耕地垦造潜力，预测垦造项目所需的投资成本。在全面分析评估的基础上，认真编制近、中、远期垦造耕地储备项目库，调整完善原有的土地整理开发专项规划。

3.认真做好项目规划

做好项目规划是确保补充耕地数量和质量的重要前提。在补充耕地区块的具体项目设计时，一定要做到科学开发、有效利用。在设计开发利用方案时，就要有防止水土流失、确保耕作层充分利用以及地力培肥措施和要求。在具体施工时，要把表土层剥离，待基础建成后，再将剥离的表土层覆盖在地面上，保证表土层具有一定的肥力。要因地制宜搞开发，对灌溉条件不好的区块，可开发为旱地，不一定开发为水田；不一定建成平地，可开发成坡耕地。开发后的耕地，要加强后续管理，继续培肥地力，努力提高土地产出率。

分级负责，抓好补充耕地落实

做好耕地补充工作，关键在于抓好落实。任何考核都是事后的，要想取得良好成果，必须重视过程优化,抓好补充耕地落实的考核。

1.明确责任主体

《耕地占补平衡考核办法》（以下简称33号令）对补充耕地的责任单位从五个方面进行了详尽的规定，但是如何落实需要进一步明确。

对于城市分批次建设用地和村庄、集镇分批次建设用地，由用地所在的市、县人民政府负责补充耕地责任是明确的，也是可以操作到位的。对于单独选址建设项目用地，特别是跨县（市、区），跨省（市、区）单独选址项目，落实补充耕地责任难度是非常大的。虽然33号令规定了“单独选址建设项目用地，由建设单位自行补充耕地的，建设单位为补充耕地的责任单位”，如果建设单位不自行补充，该由哪级政府承担补充耕地责任呢？笔者认为，对于单独选址项目，在项目可行性研究阶段，就要提出切实可行的补充耕地方案。由建设单位自行补充的，补充耕地方案在项目立项审批或核准、备案前就应由同级国土资源部门组织相关部门进行评审确认。没有条件开垦的，要落实委托补充耕地的单位。补充耕地所需的经费，足额列入项目投资预算。未落实补充耕地责任的单独选址项目不予批准立项或核准、备案。

2.建立储备体制

补充耕地工作要真正落到实处，必须逐步实行先补后占制度。要做到先补后占，就必须积极推行耕地储备制度。要有计划地安排规划垦造耕地项目先行开发成耕地，项目竣工验收合格后，将新增耕地指标划入耕地储备库。当建设项目占用耕地需补充时，在收取耕地开垦费后，从耕地储备库中划出耕地指标，作为建设项目占用耕地补充指标，实行先补后占。

要建立国家、省、县三级耕地储备库。部级耕地储备库，由中央投资开发耕地后备资源，主要用于国家能源、交通、水利、军事等部级重点项目及跨省单独选址项目的占补平衡；省级耕地储备库，由省人民政府投资开发耕地后备资源，主要用于省重点工程和跨县（市、区）单独选址项目的占补平衡；县级耕地储备库，由县人民政府投资开发耕地后备资源，主要用于县域内非农建设项目的占补平衡。

3.制定验收办法

实现耕地占补平衡，关键在补充耕地项目的实施，要制定完善的项目验收办法，有关部门要各司其职，各负其责。验收工作由国土资源部门会同有关部门进行，农业部门负责补充耕地土壤肥力和继续培肥措施的验收；水利部门负责灌溉设施的验收；财政部门负责资金使用的审核；统计部门负责补充耕地数量的核定；国土资源部门负责补充耕地项目库的建立和使用管理。

补充耕地项目，要实行三级验收确认制度，即县级初验、市（地）级复验、省级复核。具体验收标准和各级验收的工作职责，应由省级人民政府尽快负责制定。通过三级验收，确保补充耕地的数量和质量。

开拓创新，落实三项机制

按照建设项目考核，将建设用地项目与土地整理复垦开发挂钩这种全新的考核机制，将有效地改变区域内耕地占补平衡掩盖建设用地项目占补平衡的现状，严格整治占多补少、占优补劣现象，有利于明晰各建设用地项目补充耕地的责任，落实资金，把补充耕地落实到具体土地开发整理复垦项目上，切实让所有补充耕地责任单位履行补充耕地的法定义务。为了保证这种新机制的顺利运转，必须要开拓创新。

1.建立专项基金

要做到建设项目用地先补后占，必须要有充足的资金作保障。建议建立补充耕地专项基金，将新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、基本农田占用费等，全额纳入补充耕地专项基金。各级人民政府要制定专项基金收缴、使用、管理办法。专项基金必须全额用于保证补充耕地的数量和质量。不仅要足额安排新垦造耕地项目的必需支出，还要安排培肥地力，提高耕地质量的专项费用，确保补充的耕地数量不减少、质量不下降。

2.引进市场机制

由于各地所处发展的阶段不同、自然资源条件的差异，有的地区可能占补不足，有的地区可能占补有余。有的地区可能缺乏占补资金，有的地区可能缺乏占补资源。为了切实解决资金和资源错位问题，切实落实好耕地占补平衡，必须引进市场调节机制，在自愿协商的基础上，允许跨区域占补平衡。对跨区域占补平衡不同等级的耕地，可按等级用数量进行折算补充耕地面积，确保补充耕地的生产能力不降低。这是33号令的创新，但具体办法需尽快出台。同时，可根据具体情况，有条件地进行跨省占补试点，确保占补平衡工作的真正落实。

3.重视生态环境

我国幅员辽阔，各地资源禀赋差异很大。有的区域主要承担聚集经济和人口的功能，有些区域则应当是永久的耕地、森林和河流。要根据不同的资源环境承载能力，采取不同的开发战略，才是符合科学发展观的做法。要将国土空间划分为优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类功能区，确保资源的合理、可持续利用。对具体的土地整理复垦开发项目，实施前要进行生态环境影响评估，努力将补充耕地开发项目对生态环境影响降到最低限度。