破产管理人监督机制研究

新破产法已于2007年6月1日开始实施，相较于旧法有了很大的进步，引进破产管理人制度便是其一。但是在破产清算程序中，破产管理人拥有很大的权力，而且还承载着债权人及其他利害关系人的信任。如果不加以有效的监督，必然导致权力的滥用，影响破产程序的进行，使破产清算的价值目标难以实现。本文简析健全破产管理人监督机制的必要性，借鉴外国立法经验并结合我国具体立法现状和存在问题，提出新的解决办法和意见。

一、完善和健全我国破产管理人监督机制的必要性

首先，整个破产程序是由破产管理人主持展开的，凡符合破产程序进行目的并且在破产程序中实施的行为，都属于破产管理人的职权内容。如果对破产管理人没有一套行之有效的监督机制，很难保证管理人积极、恰当行使权力，也很难保证破产程序，公正、效益的价值目标的实现。建立健全破产管理人监督机制可以有效地实现破产程序的公正。其次，破产程序中，利用职权或采用其他手段牟取不法利益不仅仅会侵害债权人和债务人的合法利益，更会阻滞破产程序的顺利进行，而且会严重破坏破产程序的社会功能，从根本上动摇人们对破产程序的合理期待。建立健全破产管理人监督机制有助于保护破产财产，防止破产管理人职务犯罪。最后，建立健全破产管理人监督机制有助于维护债权人利益，防止破产管理人权利滥用。

二、我国破产管理人监督机制的立法现状和存在的问题

我国现行破产法律法规关于破产管理人的监督方面虽然有所规定，但还有很多不尽人意的地方，特别是在监督机制的体系化、监督机制的运行、监督机制的有效性等方面还存在着很多缺陷和不足。

其一，立法规则原则化，《企业破产法》对破产管理人比较集中的规定体现在第三章的八个条文中，短短的八条很难把贯穿在整个破产法中的管理人制度规定清楚，然而法律目前还没有发展到必须为破产管理人制定专门的法律和行政法规的程度。因此《企业破产法》在破产管理人制度方面只是框架性规定，还缺乏很多操作性规定。

其二，债权人会议监督难以实现，新破产法对于债权人会议的监督方式没有明确的规定，致使此种监督难于实际操作，无法体现监督的实际功效。另外除第一次债权人会议应当由法院在法定期间内召集外，以后的债权人会议则在必要时召开。虽然债权人会议尽管代表了全体债权人的利益，但它不是常设性的机构，难以有效监督管理人的行为。

其三，缺失外部监督体系，过大的法院独立监管权，在破产程序中，法院拥有太大的“独自决定”的权力，法院成了实际上的破产管理人的唯一监督者，没有任何其他机构或个人可对法院的权力进行制约，很难避免权利的滥用。

三、关于完善破产管理人机制的建议

首先，在内部设置细化的监督机制。《企业破产法》中对破产管理人的义务没有明确的规定，缺乏准确的判断标准，难以判断破产管理人是否勤勉忠实，是否正确履行其法定义务，是否应承担过错责任。因此，应对破产管理人义务的界定提供可依据的客观标准。细化注意义务，明确忠实义务，谨慎接管债务人破产财产和账目文件；合理管理和处分破产财产；精心调查审查破产债权；依法处理各种诉讼活动和变价、分配破产财产；做好报告工作及申请召开债权人会议；按法定程序完成破产活动的各个环节。要求破产管理人必须对受益人绝对忠实，必须为受益人的利益服务，而非除任何其他利益。

其次，在外部形成多元化的监督体系。一是明确监督主体责任，通过监督主体认真地履行职责足以保证临时财产管理人、破产管理人公正、公平、合法地执行职务，将破产管理人的渎职行为减少到最低限度；通过对监督主体职责的划分来避免和化解他们之间潜在的冲突与摩擦，使之能够相互协调与配合，共同构成一个通畅与和谐的监督机制。二是改善破产管理人选任的监督，法院任命破产管理人，这使法院在破产管理人选任机制中“一家独大”，且没有其他的权力制衡和监督，很容易造成破产管理人市场的垄断。破产管理人的选任过程应该分成提名和批准两个阶段，应将提名的权力由人民法院处分离出来。三是完善破产管理人执业责任保险制度，责任保险承保的是专业人员因工作上的过失所造成合同一方或他人的人身伤害或财产损失的赔偿责任。这样能有效的保护债权人的利益。

第三，建立严格的破产管理人选任标准。破产管理人法律地位的特殊性，决定了破产管理人应当具有专业性、中立性和长期独立性，务必使律师事务所、会计事务所走一条专业化、职业化的道路。破产管理人职业化是指企业破产程序中的破产管理人，应当由市场上专门从事这项工作的破产服务组织来担任。一是主体资格，作为破产管理人应具备相应的执业资质许可、最低注册资本、办公营业场所、专业设施设备等资格条件的限制。注册清算师在发展之初，职业破产管理人相对较少的情况下，可以在各律师事务所、会计事务所和审计事务中实行破产业务资质限期达标管理，如期达标的可先赋予破产管理人执业资格，然后再逐步规范。二是专业限制，担任破产管理人应具备一定的专业知识基础，这是因为破产事务涉及大量企业管理、经济、法律等多个学科的知识，并且需要很高的工作能力，而会计师、律师一般都具有较为深厚的经济、法律等学科的理论功底和较高的工作能力。可以参照我国律师、会计师的资格取得方式，实行统一的资格考试制度，前提是必须是具有会计师或律师资格的人，才可以报考破产管理人资格考试。这样，可以有效地保证通过资格考试的人，能够胜任复杂、繁重的破产事务。

（作者单位：辽宁大学）