新时期高校预算管理的特点与机制创新

【摘要】 随着高等教育事业的快速发展，政府财政一系列改革措施的强力推进，高校的理财环境发生了较大的变化。作为高校财务管理重要方面的预算管理出现了许多新情况和新特点，也面临新任务和新挑战。在新形势下，高校预算管理必须树立科学发展观，创新预算管理机制，提高预算管理水平，促进高校事业全面、协调、可持续发展。

【关键词】 高校；预算管理；特点；机制创新

高校财务预算管理对高校事业发展有着直接的、重大的影响，也是实施财务管理的依据和手段。随着国家经济体制和教育体制改革的不断深化，高校呈现出“超常规、跨越式”发展态势，扩招、合并、多校区办学，多渠道筹措办学资金，利用银行贷款建设等一系列改革的新形势，使高校财务管理工作面临新任务与新挑战，对作为高校财务管理核心和基础的预算管理提出了更高的要求。因此，分析研究高校预算管理的新特点，提出有针对性的创新解决方案，对于高校事业全面协调可持续发展有着重要意义。

一、高校预算管理面临的问题及原因分析

预算管理是高校财务管理的中心环节。近年来，高等教育进入了一个新的发展时期，在高校办学规模急剧扩大，教育经费供需矛盾更加突出，政府财政投入机制改革力度不断增强，高校负债发展带来的财务风险逐年增大的新情况下，高校预算管理面临许多问题和难点。

（一）预算编制不完整，缺乏全面性和科学性

根据预算编制要求，综合预算应当包括高校的全部收支，但是由于资金来源日趋多元化和多种利益主体的影响，目前高校预算编制范围不全面，有些游离于高校综合预算之外。例如，科研经费，由于编制年度预算时无法确定科研经费来源，也无法编入预算管理；有的高校财务预算中不包括基本建设资金收支，基建财政拨款专项亦未纳入预算；有的规模较大的高校，学校作为一级财务预算主体，其收入均已纳入预算管理，而学校下属的后勤、产业等部门作为二级财务机构，其收支经费并没有纳入学校预算管理范围，资金收支缺乏统一的管理和控制，资金流向失控或脱节，甚至会造成资金体外循环的现象。预算编制不完整,使预算无法真实地反映高校资金的全貌，不利于预算管理和有效监督。

（二）预算管理体制不健全，存在刚性不强和监管不力现象

高校预算的执行和监管一直是许多高校的薄弱环节。由于高校预算管理体制不健全，高校预算经费下达到各部门、院系后，使用权就在各单位负责人手里，在执行上财务难以控制。有的高校在预算执行中随意调整，追加现象严重，年初多预算，年中加预算，年末超预算的现象连年发生。一些高校尚未建立健全预算管理制度，有的高校虽然有但却有章不循，随意更改，预算的控制力度不够，预算执行的约束力不强，监管也流于形式，资金收支缺乏统一的计划和控制，存在盲目性和监管真空现象。

（三）预算编制方法不够科学合理，资金使用效益不高

长期以来，大部分高校一般都沿用“增量预算法”，以上年度收支为基数，结合多年收支影响因素来确定当年收支计划，没有按“零基预算法”来编制。这种方法过于依赖上年度的收支基数，不够科学合理，容易使某些不合理的支出继续存在，而高校规划发展的新项目往往难以得到安排，这样会导致多部门横向攀比，形成“重要钱，轻效益”的现象。此外，学校下达给部门的专项资金普遍缺乏跟踪管理和必要的绩效评价，导致部分专项资金使用效率和效益不高。

（四）编制赤字预算，存在较大财务风险

由于政府对高校教育经费投入不足，而高校扩大招生规模后，办学条件、基本建设和自身发展对资金需求旺盛，办学经费的供需矛盾十分突出，加上教育形势发展所迫，金融市场的开放与竞争，政府管理部门的默许，利用银行贷款发展已成为高校新的资金来源。因此，大多数高校的基本建设和重点项目的投资只能用贷款来解决，从而编制赤字预算。高校举债发展可能带来的财务风险没有在预算编制中得到很好的体现，事业财务预算收支平衡的原则被打破。

二、高校预算管理的新特点

高校预算管理的过程，就是高校战略目标分解、实施、控制和实现的过程，对高校的建设和发展有着重要的作用。随着高等教育事业的改革与发展，高校理财的宏观环境发生了较大变化，高校预算管理也呈现出许多新的特点。

（一）高校资金来源呈现多元化的趋势

长期以来，高校的办学经费基本靠国家财政拨款，高校只能按照上级批准的拨款计划编制预算，高校部门只是被动地接受学校下达的预算，也就是高校有什么钱就办什么事，有多少钱就办多少事。在新的管理模式下，高校经费来源由原来的单一政府拨款向以政府拨款为主，多渠道筹措办学经费的多元化转变。目前，高校的资金来源除了政府拨款外，还有按国家规定收取学生的学费，培养费、住宿费；非学历教育办班及技术培训收入；社会和个人捐赠，科技成果开发与转让收入；校办企业和技术服务收入；合作办学与独立学院收入；融资贷款等。高校办学经费从来源和数量上都有大幅度增加，一些高校这部分事业收入已超过财政拨款数额。因此，高校财务管理的地位和作用显得越加重要，预算管理的责任和难度进一步加大。

（二）财政投入机制改革力度加大，高校资金调动自受到限制

近年来，政府为了逐步建立公共财政体系，对高校经费管理实行了一系列的财政制度改革，先后推行了部门预算、政府采购、收支两条线管理和国库集中收付、非税收入管理等政策制度，逐步将高校资金管理权限上移到上级财政部门。财政拨款直接划入国库，高校收取的学费等事业收入全额上缴财政专户管理，高校按预算使用计划，直接从国库集中支付，这对高校的预算管理产生较大的影响。不利于高校办学自的发挥，使资金调动困难，贷款成本增加，这些现象对高校的财务管理体制、运行机制、内部控制等方面产生了较大的冲击，对预算管理的要求更加严格，对编制预算的科学性和准确性更强。

（三）投资主体更加注重高校教育成本核算和办学绩效

高校作为非营利组织，不以盈利为目的，资金财产的耗费通过国家财政拨款和学费收入得到补偿，没有核算教育成本的内在要求，高校普遍不重视成本核算。随着现代高等教育自身发展规律的不断完善，政府或投资者将更重视教育投资效益，高校也更加重视自身的经济效益，追求教育成本的回报率。因此，办学成本核算是今后预算管理的必然要求。高校的办学绩效评价是对学校资金投入的效果、效率、效益等多种产出形式的综合考核。长期以来，高校对投入责任和支出绩效不够重视，未能将绩效评价纳入高校预算管理的整个过程，更没有明确经济责任和绩效考核制度，造成资金使用效率不高，甚至出现盲目投资造成浪费。因此，改革现行高校拨款体制，实行绩效预算制度，提高教育投资效益，将成为今后财政改革的必然选择。

（四）超前发展负债运行，财务风险加大

大众化的高等教育给高校的发展带来了新的机遇和挑战。高校招生规模的扩大，急需扩大办学空间，征用土地、扩建校舍、增添仪器设备、改善办学条件，在国家对高等教育投入不可能大幅度提高的情况下，高校抓住机遇，选择利用银行贷款筹集资金，走负债发展的道路。实践证明，高校通过银行贷款建设给高校带来了巨大效益，但与此同时，高额贷款也增加了潜在的财务风险。目前多数高校都是采取“借新贷还旧贷”的运作模式，而每年的利息支出就是一批数量可观的支出。随着国家金融市场的宏观调控,有些规模较小、办学效益不高、经费负担较重的高校，银行将会对其限制贷款,甚至出现资金链断裂,财务运行困难的局面。而学校有限的办学资金结余弥补不了高额的贷款利息支出，只能负债发展，长期积累的巨额贷款和利息支出给学校背上沉重的财务负担，学校财务风险逐年加大。

三、高校预算管理的目标与机制创新

高校预算管理是财务管理的中心环节，是高校实施发展战略目标的重要手段，是学校经济活动有效运行的依据和保证，预算管理的水平将直接关系到学校各项事业的顺利实施，也涉及到学校可持续发展的关键所在，因此，学校财务部门应以科学发展观为指导，更新观念，构建科学的预算管理体系，创新预算管理新机制，推动学校各项事业的健康发展。

（一）构建科学全面的预算管理体系，防止财力资源流失

学校财务预算管理是一项系统工程，是学校实现发展目标的基础，高校内部应实行统一的财经制度，建立和完善各级经济责任制，按照财权和事权统一的原则，明确学校领导，校级财务部门和二级财务部门及有关管理人员的经济权限和应承担的职责，把有效组织和管理财务预算工作作为综合考核的内容。学校的预算管理归口学校财务部门，不能在学校财务部门之外设立同级财务机构。除独立法人的经济实体外，学校所有收支必须纳入预算管理，严禁学校收入“体外循环”，防止学校财力分散和流失。

在编制预算过程中，树立预算管理的创新意识，打破传统的“基数+增长”的预算基数和预算支出只增不减的现象，运用“零基预算”、“绩效预算”的预算管理方法，克服校内各部门之间存在的“讨价还价”的博弈关系，涉及学校重大发展的重点项目优先安排，取消不必要或效益不高的项目，避免造成财力资源浪费。

（二）建立预算管理的监督机制，提高预算执行的刚性

预算执行的刚性直接关系到高校预算管理的严肃性，有效性和权威性。但是从实际执行情况看，普遍存在执行不力，追加预算频繁等情况，制度的约束力不强，刚性不够。因此，必须建立预算管理监督机制。学校要根据上级的有关规定，结合学校的实际，制定出适合本学校预算管理的执行监督制度，如审核权限管理，国有资产管理，内部收费和大额资金使用等管理制度，建立健全内部控制制度，做到有法可依，有章可循，严格执行。重大的财经决策和大批资金使用，必须组织科学论证，并经学校领导集体讨论，不能个人专断。应增加预算管理的透明度，实行财务公开制度，学校财力状况定期向教代会通报，接受群众监督。

（三）建立预算执行绩效考评制度，提高资金使用效益

由于高校预算管理的激励与约束机制还没形成，超支没有控制和惩罚，节约没有奖励。为此必须建立预算管理绩效评价体系来确定各个责任主体的工作绩效，在预算编制和执行过程中，全面引入绩效管理的理念，优化预算资金分配，增加绩效考核内容，将预算管理工作与各部门的考核和奖惩结合起来。对预算执行情况好，绩效显著的部门，给予表扬和奖励，作为评优晋级的依据之一；对违背预算管理规定或预算执行较差的部门给予通报批评，限期整改。通过考核与奖惩结合，充分调动学校内部各方面参与预算管理的积极性，逐步建立起管理规范，约束力强，讲求绩效，适应学校发展的预算管理新机制，使预算管理产生更大的效益。

（四）优化配置财力资源，促进可持续发展

财力资源是高校各项资源货币化的集中表现，高校预算管理的过程就是优化配置学校财力资源，实现成本的最优化和效益最大化的过程。由于高校办学规模超常规的快速发展，教育资源紧缺的矛盾也日益显现出来，学校资源的配置和利用不合理的现象也暴露出来。有的高校多校区办学，校区规划功能没有得到充分发挥，办学成本加大，教学设施设备利用率低；有的教学单位追求小而全，重复建设，资源闲置和浪费。因此，优化配置财力资源显得尤为重要。高校应科学制定学校发展规划，优化配置财力资源。多校区办学的高校应科学划分各校区的功能定位，整合各种资源，在预算中优化支出结构，创建节约型校园，促进高校可持续发展。

（五）依法筹资理财，防范财务风险

随着高校基本建设贷款逐年增多，学校财务承受较大的压力和风险。因此，依法筹资理财，科学调度资金，控制贷款规模，减少财务支出将是今后高校预算管理的重点工作。高校要从根本上控制和防范财务风险，应建立科学有效的债务预算管理机制和科学的决策、预警、报告制度，将高校债务收支纳入预算管理范围内，在预算中体现债务预算的内容，明确负债的压力以及学校能承受的风险，及时准确全面地掌握债务资金的使用情况，科学合理调度资金，防范高校财务风险。

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