农房抵押上路

位于福建省中部的三明市沙县，以遍布全国的特色小吃而闻名。

距离城区约4公里的沙县凤岗街道西郊村，超过三分之一的村民经年奔赴各地做小吃生意。

刚进入4月，西郊村村民黄青财开始搬入装修后的新家。他的新居建在集体土地上，但是和商品房一样办了抵押贷款。2010年9月，黄青财将新房抵押给农业银行沙县支行（下称农行沙县支行），并获得10万元贷款，期限为10年，每月还款1100元。

与黄青财类似，西郊村有102户村民办理了农房抵押贷款，贷款总金额达到1391万元，户均贷款13.6万元。

现行《担保法》明确禁止集体土地所有权和使用权抵押，《物权法》也将宅基地等集体土地使用权列为“不得抵押的财产”。由于农房和宅基地在空间上难以分割，有关集体土地抵押的禁止性规定，使得农房抵押贷款裹足不前，其财产属性大打折扣。

但在央行和银监会所倡导的农村金融创新背景下，多个地方已通过本地金融机构进行了种种尝试。2011年3月底，浙江、重庆等地开始在试点地区发放多笔农房抵押贷款。

此前，福建、陕西、江西、江苏等省份也已经局部试水农房抵押贷款，其中，2010年，福建省就成为农业银行探索“新农村建设个人住房贷款”试点。目前，该省三明市沙县和泉州市所辖南安市的农房抵押贷款也已经进入放款阶段。

农房贷款准按揭

沙县一些村民可以用农房抵押获得贷款，主要缘于其所在村庄的拆迁安置工程。

以西郊村为例，自2004年起，西郊村村民的老宅和部分耕地被分批征用，所征土地用于三明高新技术产业开发区建设。

西郊村辖五个自然村，七个村民小组，共计368户。征地前，全村因丘陵地貌分散而居。

按照拆迁安置方案，西郊村部分土地被征用后，全村将集中居住，居住点还位于该村，其土地性质仍为集体所有，由一片150亩的林地开辟而成。居住点村集体统一开发，分四期建设，目前已建成三期。

2008年底，包括黄青财新宅在内的第一期40套安置房建成并交付。户型是当地人称为“三层半”的别墅式住宅，面积总计为346平方米。按每平方米600元计算，黄青财应付的总房款为20.76万元。但当时黄青财因做沙县小吃和木材生意需要周转资金，暂时没有装修入住。

2010年7月中旬，农行沙县支行推出了“绿色家园”农村个人住房贷款业务。据农行沙县支行行长余克铨介绍，该业务并不针对所有农房，其贷款范围主要为因拆迁而统一安置的城中村和近郊村，并只限于自住房屋。西郊村、大洲村、西门村等先后成为农房贷款试点。

一个月后，黄青财向农行沙县支行提出了抵押贷款申请，该项贷款最高额度为购房款的50％，最终，黄申请贷款10万元并获批。再过一个月，黄青财领到了贷款发放通知书。此后，他将一部分贷款用于生意的资金周转，余款则用来装修新房，作为儿子的婚房，“每月贷款还款压力不大，先不急着还清。”黄青财说。

与黄青财不同，村里有部分农户为了购买安置房，向亲友东拼西凑才交清了房款。他们的贷款批下来后，主要用于偿债。

余克铨表示，由于西郊村建房时还没有这一新的贷款业务，所以农户全款购房后再用房屋进行抵押贷款。但在大洲、西门两个试点村，农户购买新房，只需交50％的首付款即可，另外50％，农户可以申请按揭贷款。

“银村共建”模式

实际上，沙县“试水”农房抵押贷款较早，却到2010年年中才有实质进展。

2008年，沙县夏茂镇出于开发部分村庄的需要，向县政府提出农房抵押试点要求。

同年底，沙县政府经过调研，决定在该镇的四个行政村试行农村住房抵押贷款。按照县政府文件，试点村村民可将自己的房屋抵押给金融机构，从而获得一次性贷款。

随后，沙县政府出台农房抵押贷款风险补偿金制度作为配套，根据这项制度，一旦出现贷款风险，承办银行和县财政各承担贷款本息的50％。

但风险收益率不明晰的情况下，各金融机构颇为谨慎。

试点启动后，当地农信社、农行等金融机构不肯接手开展农房抵押业务。据沙县多位金融界人士介绍，当地金融机构认为，“有政府的风险补偿固然好，但也意味着这项业务不是完全市场化的。”

此后，随着三明高新科技园区金沙园、京福高速和高速铁路等项目先后开工建设，多个村庄面临拆旧建新，农户的大规模拆迁安置使得农房贷款出现转机。

事实上，农村宅基地和建于其上的农房权属虽受各种限制，但其市场价值已然存在。

据了解，沙县城中村中等面积的两层或三层小楼的交易价格早已超过200万元。西郊村新居住点因靠近城区和各种配套设施完善，颇受市场青睐，买卖购房指标者不在少数，最高者已开出50万元的价码。多位村民表示：“这仅是一个购房指标，还不包括购房款。”

当时，仅沙县城区及周边就有12个村涉及重建，村民新区规划面积近60万平方米，总投资近10亿元，当地金融机构从中看到了商机。

2009年底，农行沙县支行开始与相关村庄接触，这些村庄因缺乏配套资金，先后向银行表示了合作意愿。此后的几个月，农行福建省、三明市两级分行多次赴沙县调研。

在评估收益和风险后，2010年2月，农行沙县支行正式提出试点申请并提交方案。

由于各村安置房项目的土地性质均为集体所有，无论是项目开发贷款，还是农户贷款都面临制度障碍。具体而言，现有法律不允许宅基地用于抵押，另一方面，农房作为抵押物尚没有明确的登记机构和流程。因此，农行自身的操作细则尚不足完成农房抵押，相应的土地和农房登记办法仍需地方政府出台配套政策。

经过与农行沙县支行的反复协商，沙县县政府决定将涉及拆迁安置的城中村和近郊村纳入农行抵押贷款试点。

沙县国土局、房管所亦承诺，对拟进行抵押贷款的集体土地和房屋进行登记。

农行沙县支行人士告诉《财经》记者，当地的这些配套政策，有助于降低银行的政策性风险。

经过数月研究论证，2010年5月，农行福建分行制定了《新农村建设个人住房贷款管理办法》，确定三明市沙县、泉州市所辖的南安市为试点。根据上述《管理办法》，农房抵押试点以村为单位，且对象为房屋估价高、变现能力强的城中村、近郊村。

具体而言，银行先通过与试点村建立“银村共建”关系，逐步评估该村以及村民信用，并签订《合作协议》，以村为单位整体授信。当涉及村民拆迁安置时，银行便基于《合作协议》，发放农民住房贷款。

2010年7月，农行沙县支行和西郊村签订《合作协议》，授信206户农房贷款额度2000万元。

2010年8月，该行和大洲村签订《合作协议》，授信180户农房贷款额度1500万元。

此外，农行还可向村一级开发实体发放项目贷款。2010年11月，农行沙县支行给予西门村1400万元的建设项目授信额度，用于建设拆迁安置房。

农行福建省分行行长陈献明此前曾对媒体披露，将在全省选择300个－500个村开展“银村共建”。他表示，信用度高、有经济实力的乡镇开发的农村住宅小区，将会获得重点支持。

抵押贷款难点

农村住房抵押贷款试点的推行，虽能拓宽了农民融资渠道，但仍面临土地、房屋登记等难题。

对金融机构而言，宅基地的使用权在农民手里，房屋权属也很明晰。但目前还有许多农民并没有领到《集体土地使用权证》和《房屋所有权证》。一旦两证不齐，银行便无法办理有效的抵押登记。

沙县的实践中也遭遇类似问题，试点的西郊村、大洲村的集中居住点还没有完工，农户尚未领取两证。农行沙县支行行长余克铨向《财经》记者介绍，经过和县国土房管部门沟通，先用农户购房时的收据作为凭证做了预登记，“待两证齐全后再转为正式的登记”，以此为权宜之计。

此外，现有农房抵押的流程也不明确，各地尚没有统一的“农房抵押登记办法”，现有农房抵押试点地区，多由金融机构与当地政府协商，并制定相关政策。

而农房抵押中，农房的变现是金融机构最为关心的问题。在借款人不能按期偿还贷款时，如果金融机构无法有效处置被抵押农房，就面临呆坏账风险。农行沙县支行与试点村签订的《合作协议》中，对可能存在的风险进行了规避：不良贷款出现后，银行将委托村委会收回抵押的农房，并转售给村里其他村民，售房款用于归还银行贷款。此外还有第二重保险：村里发放给贷款农户及亲属和其担保人的各项分红，将优先用于偿还逾期贷款。

农行沙县支行人士表示，这些处置办法都要以村民代表大会决议的形式通过。

另外，试点村村民大多经商或打工，很难开具贷款所需的收入证明。经协商，最终由村委会协助银行了解农户财产状况，并开具收入证明。

“都是一个村子的，大伙彼此的情况都比较熟悉。”西郊村党支部书记王仁贵说。

而农房作为抵押物的价值如何评估，也是问题。全国现有农房抵押试点中，普遍缺少配套的评估办法。

因此，金融机构为规避风险，通常会低估农房价值，在部分试点地区，农民抵押房屋后只能获得2万－3万元贷款。

在沙县试点村，农户领到的购房款收据，一般为其房屋价值评估的依据。虽然大多数村民认可这样的评估标准，但也有人表示，购房款只能反映房屋造价，没有体现土地自身价值和地段价值，“要把这两项算上，贷款额度还能提高一大块”。

农房抵押前途

农房抵押已迈出实质步伐，但就福建省的试点情况看来，金融机构选择的贷款对象仍是相对“优质”的农房。这些农房与国有土地上的房屋特征已十分接近，且资产价值明显，只是限于法律障碍，无法自由上市交易。

反观地处集镇或聚居区以外的农房，因变现能力较弱，尚未被列为可抵押的对象。

此种现象背后，首要是现行制度的掣肘。宅基地作为集体建设用地，所有权归集体，农民只享有使用权，因此，农民虽握有宅基地使用权和房屋两项财产，却无法实现其财产性权利。根据现行规定，农民宅基地的流转也遵循“地随房走”原则，且只能在本村流转，造成农民住房长期不可交易。

有观点认为，宅基地使用权和土地承包经营权皆为“用益物权”，但是现行法律却规定两者都不能抵押，事实上限制了农民的财产权利。另外，农房是宅基地上的附属物，抵押房屋若不一同转移宅基地，那就从根本上否认了房屋这一不动产的抵押特性，最终导致抵押无法进行。

与此相对，国有土地的使用权人和房屋所有者，则可以实现抵押、转卖等财产性权利。

央行的2010年中国农村金融报告指出，有关抵押担保的相关法律法规亟待完善，“农村地区的抵押担保物缺乏的问题越来越突出，此领域的法律法规不完善，对信贷业务的进一步扩展形成了障碍”。

此前的农房抵押试验因客户分散、融资规模小，多被银行视为“鸡肋”。面对法律法规的限制，金融机构非常审慎，如地方没有相应试点办法配套，大多数不会贸然跟进。制度障碍是类似农村金融尝试止步于试点，但无法在更大范围推广的主要原因。

参与现有农房抵押试点的农信社、农商行和农业银行等多带有支农色彩，商业性金融机构极少介入此项业务，除收益较低，农房抵押的法律、政策限制是商业性金融机构的最大顾虑。福建多位金融人士还认为，目前涉农贷款业务中保险机构缺位，这也增加了银行的风险。

上述困局也成为当下农村金融服务的可获得性差，服务品种单一的重要原因。

中国社科院学部委员张晓山认为，中国已形成了商业性金融、政策性金融和合作性金融共存的格局，但配套制度并不完善。“民间信贷、互金融组织还没能起到积极补充作用。”他认为，农民贷款融资难的局面若要根本改观，需要《土地管理法》《担保法》等法律作出相应修改。