从调解到大调解:制度调适及其效果

[摘 要]在过去三十多年里，中国的改革开放既创造了经济奇迹，也引发了一系列犯罪行为和，给政府维护公共秩序的稳定带来严峻挑战。国家回应不稳定的办法很多，其中改革传统的调解制度以便适应日益严峻的维稳压力，是一项引人注目的工作。这项被称作“大调解”的制度改革的核心内容包括把传统的调解形式整合到一起，由党委与政府统一领导，强化司法机关的调解职能，扩大行政机构的调解权限等，旨在提高政府化解矛盾的能力。然而，“大调解”的改革并非是对传统调解形式的制度超越，仍然保留了传统调解形式的基本功能和本质属性，不同之处在于，它比传统的调解形式更具有强制性，渗透的范围更加广泛。这种制度调适对中国正在推行的市场经济改革、司法改革以及政治发展带来较大影响。

[关键词]调解；大调解；制度调适；维稳

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2012）04-0029-16

一、引 言

在改革开放时代，传统的社会控制机制逐渐松动，户籍制度与单位制度失去了很大的效力，人们如今可以在全国范围内几乎不受限制地流动，独立于国家监控之外的个体获得了相当大的行动空间；发展的不平等使得社会走向两极分化，边缘群体的规模越来越大，社会裂痕在原有基础上迅速扩大，贫困、歧视以及“仇富”心态为犯罪行为埋下了“伏笔”。在这种情况下，改革既创造了经济奇迹，也引发了大量的犯罪行为和。

近些年我国犯罪率和逐年上升。《中国法律年鉴》（1979－1999）披露，1978年每十万人的犯罪率为55.91人，到1998年这个数字上升到163.19人。据《中国法律年鉴》（1988－2009）提供的数据，1987年全国法院系统接受的总立案数为2,015,647件，到1996年和2008年这个数字分别增加到5,712,669和6,982,594；而在同一时期全国公安系统立案侦查的案件数也有大幅增长：1987年为1,234,910，2008年则增加到9,411,956，增长幅度达7倍以上。据公安部公布的数据，1993年15人以上的为8,700，到了2005年这个数字上升为87,000件，2008年抗议事件增加到127,000起，学者估算2010年中国的超过20万；平均每个的参与者从1995年大约10甚至少于10人增加到2003年的52人，数千人甚至上万人参与的事件变得也很常见。

针对日益加重的“维稳”压力，中国共产党采取了一系列具体的政策与行动，它们被统称为“社会治安综合治理”，调解是其中的一个重要组成部分，也是一项比较重要的政策。由于社会治安综合治理的其他手段（例如“严打”和犯罪预防）都不是着眼于从根本上消除矛盾和冲突，在应对社会不稳定因素时通常是事后的和被动的，在这种情况下调解行动受到越来越多的重视。调解的目标是追求当事人之间的矛盾和解，因而成功的调解能从根本上消除社会冲突，以低成本的形式实现政治与社会的稳定。调解制度的潜在优势，成为制度调适的重要依据。通过对传统的调解制度进行改革（在文件之中这项改革被称作“大调解”），政府希望新的制度不仅能更加有效地发挥矛盾化解的作用，而且能从根本上减轻维稳的政治压力。

（一）制度调适的动力

盛行于当代中国的调解制度扎根于源远流长的儒家文化之中。这种文化的传承性不单单反映的是一种简单的历史关联，而是表明当代的政权与历史上的所有政权一样，都追求“无诉”理想[1]（P2)。正如柯恩所指出：“即使儒教与思想之间存在重大区别，两种意识形态显然都对诉讼怀有恶感，并且高度倚重‘批评－教育’、自我批评与自愿；新的共产党的地方权力精英、党员、共青团员、官僚、工会积极分子、调解委员会成员以及其他半官方的人物，正是解决村庄、宗族和行会大多数纠纷的士绅和特权人物的继任者。”[1]（P116)。今天的调解制度最早在陕甘宁边区的“精兵简政”运动中就实践过，当时的目的是为了减轻法院的负担与诉讼成本。1954年，政务院颁布的《人民调解委员会暂行组织通则》（简称《通则》），标志着此项制度被沿袭下来。

在改革开放前，调解在基层社会具有重要的解纠功能，这些功能既有社会的也有政治的。例如，1954年的《通则》规定，调解委员会的任务是调解民间一般民事纠纷与轻微刑事案件。“一般民事纠纷”主要指家庭、婚姻与邻里之间的纠纷。尽管调解制度仅着眼于解决“鸡毛蒜皮”的琐事，化解民间矛盾，但它还被赋予了特别重要的政治职能。正如陆思礼（Stanley B.Lubman）所发现的那样，调解是中国共产党贯彻自己政治主张的重要途径，调解制度贯彻共产党改造社会的政治功能，远远超过了调解制度解决纠纷的社会功能；通过建立普遍的调解制度，国家和社会被紧密地整合在一起，使得国家机构较之传统中国，实施着更有力的控制。然而，上世纪九十年代以来，中国社会发生了巨大的变化，社会关系不断处于解体与重建中：一方面，传统的社会控制手段——主要是单位制与户籍制——或者在衰落或者在转型中，对社会秩序维护的效力在下降；另一方面，社会转型使得社会关系逐利化，同时利益分化越来越多元、社会不平等加剧。这些变化向传统的调解制度提出了挑战。

在上世纪九十年代，法制现代化建设以及GDP主义导向的政策追求，导致各类调解组织的作用日益衰落，特别是基层社会的调解工作甚至出现全面停滞现象。据《中国法律年鉴》（1991－2000）提供的数据，人民调解委员会从1990年的102.05万个减少到1999年的97.41万个，调解员的数量也相应减少。与此同时，法院系统受理的案件数量不断攀升，而调解案件数量却不断减少：“1980年，人民调解委员会调解的纠纷数为1，245.6万件，而人民法院一审民事案件受案数为67.3万件，比例为18.5：1；1986年，人民调解委员会调解的纠纷数为847.9万件，法院一审民事案件受案数为98.9万件，比例为8.6：1；1995年，人民调解委员会调解的纠纷数为691.2万件，法院一审民事案件收案数为271.8万件，比例为215：1；2001年，人民调解委员会调解的纠纷数为603万件，法院一审民事案件收案数为345.9万件，比例仅为1.7：1。1984年，调解人员平均每人每年所调解的民间纠纷是1.47件，而1999年已下降为0.59件。”[2]司法系统不堪重负成为调解制度改革的一个动因，但更深层次的原因主要来自于国家对社会秩序的担忧。“大调解”改革可以被看做是政府对日益严峻的治安问题的一种积极回应。