中国政府转型与电子政务建设

从1997年到现在2007年正好是十年，前五年我们主要搞大面积基础设施建设，2002年信息办成立以后，我们的电子政务建设又开始逐步深化，并且取得了很大的成就，当然我们也交了很多学费。到了今天，我们更需要研究电子政务建设的规律。

我们在研究电子政务建设的时候，必须要和政府自身相结合。我最近看到联合国开发计划署2007年中国人力发展报告，人力发展报告的主题就是惠及13亿人口的。

在这个报告当中，我们有两个判断，第一个判断是中国正在由一个中等人力发展的国家步入高人力发展国家的临界点。中等人力发展国家和高人力发展国家的临界点是什么概念呢？联合国把人力发展分成三类，0.5以下是低人力发展国家，如果在0.5至0.8之间是中等人力发展国家，如果是在0.8以上，就是高人力发展国家。中国在2005年已经到了差0.032到0.8，换句话说中国到2005年已经接近于高人力发展国家的临界点，我们认为在这两年里，中国已经几乎接近了0.8这个高人力发展国家的底线。这对中国的政府管理、公共服务影响是非常大的，这是我们作出的第一个判断。

第二个判断是中国社会正在从生存型社会转向发展型社会，这又是一个大转换。这个转换有一系列的重要指标。第一个指标就是全国直接从事农业生产的人必须降到总人口的50%以下；第二个指标要看产业结构，第一产业不能超过15%，第三产业不能低于40%，城市化率不能低于40%。虽然我们国内经济发展水平不平衡，但种种迹象表明，中国已经转化为发展型社会。

例如，天津、北京、上海等经济发达城市，第三产业已经达到72%、73%、74%，接近世界发达国家的水平。另外，根据恩格尔系数的指标要求，我们的某些大城市，比如北京、天津等，现在恩格尔系数降到30%以下。这样转变对人力的需求影响是前所未有的，现在的中国比起改革开放初期简单的对衣食住行的需求，已经发生了重大的变化。现在大城市的居民要有住房，要有汽车等，人们的要求越来越高。在这样的情况下，我们如何利用信息化，利用电子政务的手段应对社会的需求，这是摆正我们政府面前，也是所有从事信息化工作人员面前的非常重要的使命。

我认为电子政务建设从公共服务的角度来讲应该把握好三个要点：第一要研究政府转型的趋势，第二要研究政府管理过程如何和信息网络技术有机地结合；第三，业务结合点能否结合得扎实。电子政务如何推动政府的升级发展，我认为取决于这三方面。

第一，研究政府转型的趋势。

就政府来讲，中国政府正在面临着转型。今年我多次给很多省部长上课，我跟他们讲的时候经常强调，首先一定要研究政府。我认为政府的转型是与中国整个改革发展相联系的，中国经过二十多年的改革开放，已经进入了战略转折期，这有两个标志，一是中国人需要重构改革的共识，经过这么多年的改革，所有人都从改革中获得了实惠，但是从来没有对改革产生这么大预期；二是改革重点正在悄悄发生转变，过去多年以经济建设为中心不动摇，以经济体制改革为重点不动摇，这是非常清晰的。我们搞的其他改革基本上都是为经济体制改革而服务，现在情况变了，政府现在越来越成为矛盾的中心、聚焦点，政府办事效率低下、运作成本高、投资不合理、社会矛盾突出、民生问题凸显等等都与政府问题有关，政府成为矛盾的中心。所以我认为2005年国务院提出“十一五”发展规划的时候就意味着改革的重点已经发生了转变。未来行政管理改革将成为全面深化改革扩大对外开放的关键，这个判断就有战略转移的意义。

未来，我们行政管理改革要和经济体制改革并驾齐驱，这样一来可能对我们政府自身转变会产生很大的影响。我在很多地方都论述过，政府未来的转型趋势有可能有三个：

1．由管制型、管理型政府向服务型政府转变。

当然我强调的我们构建服务型政府不是政府公共服务职能的简单放大，经济调节、社会管理等要整体上反映政府的宗旨、理念、价值。构建服务型政府绝不是政府可以疏密结合的，一定要和环境严密结合，要为更多的生命安全提供优质服务，要把政府变成老百姓的办事机构。

2．中国要由经济建设型政府转向公共治理型政府。

过去我们抓中国经济建设，其成就值得肯定，没有这二十年咬定青山不放松，中国不可能有4亿人口脱离贫困。但是2003年的非典大规模爆发，这时候我们才发现中国政府对突发事件应急和社会管理不到位。没有非典我们提不出以人为本的科学发展观，人的生命不存在了，GDP就没有意义了；没有非典，我们不会在全国自上而下地构建应对公共卫生突发事件的体系。现在全国县以上政府构建了130多项应急管理预案，信息化、信息网络技术在其中扮演着非常重要的角色。我们要由经济型政府转向公共治理型政府，既专注经济社会发展还要关注社会问题。

3．政府的工作由手工作业型转向信息网络主导型。

过去多少年我们就靠手工，现在我们通过大力发展信息化，对信息网络依赖程度越来越高。现在商务部全球每天的访问量超过2 000万，经济社会越发达，对信息化的依赖就越高。电子政府的转型趋势会深刻影响到电子系统的构建。

第二，研究政府管理过程和电子政务结合的规律。

从这么多年政府电子政务建设的情况来看，1997年青岛市建了第一个门户网站，应该算作中国电子政务真正的起步。过去我们搞了很多基础设施建设，搞了内部办公自动化等，那都不是电子政务，只有1997年青岛市建第一个门户网站，才是中国电子政务真正意义上的起步。从1997到现在2007年正好是十年，前五年我们主要搞大面积基础设施建设，2002年信息办成立以后，我们的电子政务建设又开始逐步深化，并且取得了很大的成就。像北京、上海等城市都取得了很大的成就，当然我们也交了很多学费。到了今天，我们更需要研究电子政务建设的规律。哪些规律呢？我总结了三点：

1．电子政务系统构建的成败首先取决于体制、法制、政策环境。这是最关键的。为什么在美国的运作体制下和中国的体制下系统有很大差异呢？因为体制不一样，政策和法制的环境也不一样。我多次讲，你不要在不合理的体制上构建系统，那是白浪费钱，体制问题要由体制改革来解决，靠新技术解决不了。

2．政府管理过程和信息网络技术如何结合？结合的具体实现形式是什么？技术路径不一样，管理思路不一样，效果也不一样。有的花小钱办大事，有的花大钱办小事，就是没有找到信息网络技术的结合点，表现形式也不一样。

3．在中国的体制下，如何走出一条低成本、集约化、见实效的电子政务建设路径。低成本、集约化建设不是各自为政，不是哪个部门想怎么搞就怎么搞。这个问题说出来很简单，但是做起来很困难。这是在中国目前的体制下，我们要思考电子政务建设的规律。

第三，抓思路。

这个问题一共可分为四个方面。一是要抓电子政务大规模建设的思路，统一和分散要结合。哪些领域要统一建设？不管是一个单位、一个政府还是一个行业，我认为固定平台必须要有一个统一规划来建设，网络平台、安全平台、交换平台、数据库等类似的东西不要各自为政，一定要有统一规划。青岛地区的电子政务建设为什么这么受关注，就是因为青岛在电子政务建设过程中，使用了统一规划、统一网络、统一平台、统一软件。

当然，完全的统一也不可取。全国哪一个城市全市用一个自动化办公软件？没有！因为党政、人大、政协、区县全部用一个办公自动化软件，虽然成本最低，但是风险最高，所以我们还需要进行统一管理，也就是说结构和统一相结合。共性东西统一建，结构性的东西按照各自的特点建设，教育构建教育的，文化构建文化的，其他的系统替代不了你。这就初步体现了顶层设计的理念。

二是要跨部门、无缝隙地对接。这是全世界的难题，不光中国有。电子政务建设从中国本身来讲是因部门不同而相异的，但是互联网在网上办事的时候要构建一体化的政府，要无缝隙地对接。我们体制越复杂，我们部门设置越多，对中国构建电子政务系统的难度就越大。这一点，美国融合得比较好。美国的政务部就相当于中国的交通部、国家民航总局的总网络。

无缝对接怎样才能实现呢？首先取决于你的业务模型，谁能构建业务模型？不是IT人员，是IT人员和国务院的结合。如果我们要构建一个网上招生系统，教育部门管招生的工作人员对这些最熟悉，靠IT人员不行，因为他们只会开发电脑工具，如果没有教育部人员的参与，这个东西出来以后肯定不实用。

其次，要看业务模型的逻辑关系是什么。业务逻辑关系不顺，需求关系不通，做出来的系统肯定就不行。底层业务流程的优化和使用很重要。这和每个单位的情况有关。我们要构建一个网上办事系统，却有好几个单位都是承担单位，我们如何进行？要优化到什么程度？这就需要理清逻辑关系。

三是需要构建门户网站。构建门户网站就是构建信息平台，这个平台是公众和政府互动的平台，三大功能集于一身。这些功能能否实现，就要看你能否使构建明晰化，能否从公众角度思考问题，政府如何为社会老百姓提供方便了。

四是重点发展以公众为中心的服务型电子政务，确定以公众为中心。我们经常讲老百姓是权利的主体，政府是人民的办事机构。国家提出，政府对民众提供服务，就要像商家对民众提供服务一样，顾客是商家的上帝，我认为纳税人对政府来讲也是上帝。纳税人是政府的上帝，要用这样的理念构建服务型电子政务，这方面我们可以动用各种各样的手段，比如说网络、门户网站、Call Ceter呼叫中心等等，广泛进行整合。

（整理自汪玉凯在第四届国家信息化推进大会上的演讲）