政府服务职能在旅游产业中的发挥路径探讨

[摘要] 政府的服务职能在行政权的演变过程中日渐突出，当今旅游产业的发展与政府的服务职能密切相连，政府及其职能部门可以在行政立法、行政执法、监督救济等诸多路径中为旅游业的发展提供有力的保障服务。

[关键词] 服务职能 行政立法 依法行政

政府在旅游产业发展中具有规范指导、管理调控、服务保障的多方面的职能，笔者试图侧重分析旅游产业发展中政府的服务功能，希望对旅游产业的发展有所裨益。

一、行政服务理念与服务型政府建设

1.政府职能的演变及服务理念的兴起

不同的时代政府有不同的职能，西方国家行政管理经历了从“守夜人式国家”到“行政国家”的变迁，自由资本主义时期的“最低限度的国家”行政模式到19世纪末20世纪初就逐步被“行政国家”模式所取代，自20世纪中期以后，许多国家开始采取各种措施限制、控制行政权和转变缩减政府职能，大多数“行政国家”陆续逐步过渡到“有限政府”。特别是自20世纪70年代开始，一场以部分公共管理社会化和放松管制为主要特征的公共行政改革席卷全球，它改变了传统的政府管理模式，推动政府职能的转变。与西方有所不同，中国行政权力自古以来就十分强大，但就当今对政府权力加强规范控制、转变政府职能来说却与西方殊途同归。上世纪70年代末期的改革开始将中央政府所掌握的权力逐渐下放到地方或基层政府，并部分地放权或还权于社会，并逐渐形成政府、市场与社会的多元结构。

伴随着行政法治的发展和政府职能的转变，行政服务理念日益兴起。20世纪以后尤其是第二次世界大战以来，在世界各国社会问题的增多以及世界民主潮流的日益高涨的情形之下，现代行政法开始转向为服务行政法。与此相呼应，我国行政法学领域上个世纪80年代出现了服务论学说，服务论认为行政法是规范行政机关行为的法，为了使政府能够更有效地为全体人民和整个社会提供最好的服务和最大的福利，法律授予其各种必要的职权，使其能够凭借该职权积极处理行政事务；但是行政职权的行使不得超越法律授权的范围，更不得对人民的自由和权利造成侵害。随着我国社会主义市场经济体制目标的确立，“服务论”契合了政府职能转变的需要，市场经济体制条件下，应该是政府服务于市场和社会，为公民提供最优质的服务，并实现社会公益的最大化。

2.建设服务型政府、促进旅游产业发展

建设服务型政府是“在民”、“权为民所授”等理念的体现，现代社会确立人民的主体地位和政府公共服务的责任，政府由管制型转变为服务型也就成为必然。中国二十多年的改革开放历程就是不断地对政府职能进行探索并重新进行定位的过程，是政府不断放松管制、逐步提供优化服务的过程。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中所要求的“政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位”，“优化服务”应该看作对我国政府的至高要求和最终定位。这一新的行政理念将有利于政府调动一切可以利用的力量、采取一切行之有效的方式为社会、企业和公众持续不断地提供优质、高效的服务。我国各级地方政府在行政体制改革中已普遍提出创建服务型政府，并把创建服务型政府作为主导性理念，并将其贯穿于包括为旅游产业在内的政府行为过程的各个方面。关于政府在旅游产业中所充当的角色主要有两种模式定位，即政府主导型发展模式和市场主导型发展模式，发达国家的政府通常在旅游业的发展中默默地承担着辅角色，而在发展中国家，政府的角色与此还有所不同。1我国学者就政府在旅游产业发展中的地位也作了相当多的探讨，其中存在诸多争议，但从经济社会发展的长远角度来看，从我国政府职能转变与改革实践来看，未来我国政府在旅游产业发展中的服务职能将越来越重要。

二、旅游产业发展中政府服务职能的发挥

建设服务型政府以促进旅游产业发展的关键是要依法进行，努力打造法治政府，政府服务于旅游产业发展的路径包括如下几方面：

1.通过行政立法为旅游产业发展提供法律依据

立法是“依法治旅”的前提和基础。随着旅游产业的发展，会不断出现的新问题，矛盾纠纷、利益之争也日益增多，而且社会越发展，旅游产业在社会生活和国民经济各行业领域中的地位也越重要，因此加强旅游立法，尽快形成旅游法制体系，使旅游产业的发展有法可依，才能保持旅游业良性发展。为旅游产业提供完善的法律依据是立法服务的重要内容，旅游立法有不同的位阶，具体来说包括由国家立法机关来制定全国性旅游基本法律或地方立法机关制定地方性旅游法律，由行政机关制定不同效力等级的旅游行政法规、规章和政策等。政府在旅游立法层面应该大有作为，一是因为行政机关有不同的级别，从中央政府国务院及国务院所属部门到地方有行政立法权的各级人民政府，这些不同级别的政府及其职能部门可根据全国或本地区本部门的实际情况、实际需要制定全国性的或局域性的适应本地区旅游业发展特点的法规、规章以及其他行政规范性文件；二是因为政府机关处于旅游业的管理与服务前沿地带，对旅游业的状况较为收悉，对旅游业的新情况新特点也把握较为准确，制定的法规、规章和规范性文件也较能因地制宜。总之，行政立法在旅游业规范方面能够提供较多的可资依据的法律资源。此外，就旅游法规体系中的主导性旅游基本法来说，同样离不开行政机构的参与，立足于行政主体的经验与视角提供的立法经验和意见建议对旅游基本法的科学性、可操作性具有不可或缺的作用。

旅游立法的现状与我国旅游产业的高速发展相比较是滞后的，不能适应旅游产业发展的需求，《旅游法》虽然进入立法程序，但该法现在还处于研究制定之中。目前有关旅游的行政法规规章主要有：由国务院颁发的《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》；由国家旅游局制定颁发的《旅行社管理条例实施细则》、《重大旅游安全事故报告制度试行办法》、《全国旅游质量监督管理所机构组织与管理暂行办法》、《漂流旅游安全管理暂行办法》、《旅游汽车、游船管理办法》、《旅游安全管理暂行办法实施细则》、《旅游安全管理暂行办法》、《旅行社质量保证金暂行规定》、《旅行社质量保证金暂行规定实施细则》等。此外，地方政府或地方旅游行政管理部门制定颁发的地方旅游法规、规章等规范性文件就更多。应该说，在目前的法律依据供给服务中行政立法占据了主要地位，发挥了重要作用。

2．通过依法行政为旅游产业发展提供良好的法治环境

良好的旅游法治环境的创造，守法与依法办事是关键，而这其中首先是作为执法者的政府首先要确立守法观念，严格依法行政。法治的状态是良法之治， “要求公民守法不是法治理论的主流，让权力服从于法律才是法治理论的核心。法治本身的含义就是掌权者可以在万民之上，但他却必须在法律之下。”政府守法实质是确立政府与法的关系问题，牢固确立政府守法观念就是为实现行政法治创造基本条件，才会为良好旅游法治环境的形成打下坚实的基础。

政府服务于旅游产业的执法范围是很广泛的，分布到行政权涉及的各个领域，最典型如旅游环境与生态、旅游治安、旅游卫生、旅游交通、旅游工商和旅游物价等等。政府环保部门要密切关注旅游环境生态的保护，遏制各种占用、污染和破坏旅游环境资源的项目和行为，没有好的旅游资源，旅游产业的发展也就釜底抽薪，失去了根本。旅游过程中的治安问题、卫生问题、交通问题以及价格问题等都是旅游参与者非常关心的，良好旅游环境的创造与维护同政府职能部门的严格依法行政密切相关，离不开政府部门的尽职尽责与廉洁勤政，达到上述旅游环境目标应该是政府及其职能部门努力的方向。另外要在旅游行政执法中做到依法行政、达到最佳执法效果，一个重要方面是行政机关顺应行政法治发展的要求，谋求执法中行政相对人的参与合作，并充分运用行政指导、行政规划等非强制性行政改善行政机关与行政相对人之间的关系，以利于公民参与行政管理，调动其遵守法律的积极性和主动性。现代行政中寻求指导行政相对人参与合作成为行政民主、行政法治的重要方面，旅游行政执法若能充分发挥现代行政法的指导性、民主性和参与性等新特点，必将会对旅游产业发展起到更好的推动作用。

综上所述，政府的服务职能在现代社会日渐突出，旅游产业的发展繁荣与政府服务职能的发挥密切相关，政府及其职能部门可以在行政立法、执法以及监督和救济等各领域给旅游产业的发展提供有力的保障服务。

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