新型农村社会养老保险筹资问题研究

2009年9月国务院了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，标志着新型农村社会养老保险制度建设的正式开始。新型农村社会养老保险在筹资方面做出了重大改进，但在各试点地区具体实施的过程中也表现出一些问题。本文通过对我国新农保试点之一的山东省莱芜市的新农保实施情况进行分析，发现目前莱芜市新农保筹资方面出现的问题，并提出解决措施，为莱芜市新农保筹资制度的完善，及其他地区新农保的开展提供参考。

一、莱芜市新型农村社会养老保险筹资现状

（一）筹资制度规定

莱芜市新型农村社会养老保险在筹资方面的规定与国发〔2009〕32号文件基本一致，筹资原则为个人缴费、集体补助、政府补贴相结合，资金来源由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，具体规定如下：

个人缴费：莱芜市规定个人缴费标准分为100元、200元、300元、400元、500元、700元和1000元共七个档次。参保人可根据自身收入情况，自主选择任一档次按年缴费。这比国发〔2009〕32号文件多了700元和1000元两个缴费档次。

集体补助：“有条件的村集体经济组织应对所属参加新农保成员给予补助，具体补助标准由村委会召开村民会议民主决定。”这与国发〔2009〕32号文件的规定一致。可见，集体补助不是硬性规定。

政府对基础养老金的补贴：政府对基础养老金的补贴属于“补出口”。所谓“补出口”，就是指在新农保养老金待遇给付环节给予财政补贴。

政府对缴费的补贴：政府对缴费的补贴属于“补入口”。所谓“补入口”，就是在农民参保缴费环节给予财政补贴。莱芜市对缴费补贴的规定为：市、区政府对参加新农保的农村居民按每人每年不低于30元的标准给予缴费补贴，其中，市负担15元，其余由各区负担，缴费即补。

（二）现实筹资状况

个人缴费方面，虽然新农保实行后，2010年的参保率达到了91.4%，但在可以自由选择个人缴费标准的情况下，大多数参保农民还是选择了较低的缴费标准，选择100元或200元缴费标准的参保农民占54%，而选择700元或1000元缴费标准的参保农民仅占8%。

集体补助方面，莱芜市新农保的政策规定“有条件的村集体经济组织应对所属参加新农保成员给予补助”，但在实际操作过程中，大多数村都没有给予补助。

政府补贴方面，由于各级政府对新农保的补贴高于原有制度，因此，莱芜市实行新农保后，政府补贴金额大幅度上升，2010年补贴金额是2009年的9.3倍。

二、莱芜市新型农村社会养老保险筹资问题

（一）参保农民整体缴费水平比较低

参保农民绝大多数选择了较低的缴费水平，仅选择最低缴费档次100元/年的参保农民就占到了36%。假设某参保农民每年缴纳500元，则他15年后每月领取的个人账户养老金为70.7元。如果选择100元/年的缴费水平，将来拿到的养老金更是微乎其微，根本起不到保障农民基本生活的作用。

造成参保农民整体缴费水平低的原因主要有以下两点：一是农民整体收入水平较低。2003―2009年，莱芜市城镇居民收入不论是绝对额还是增长速度，都高于农村居民，且收入差距不断拉大。2009年，城乡居民收入差距为11626元，城镇居民人均可支配收入为农村居民人均纯收入的2.6倍，农民收入水平相对较低，只能维持基本的生活水平。二是传统观念的制约和对农村社会养老保险制度的不信任。养儿防老是中国人的传统观念。虽然随着社会的发展，这种观念已经逐渐受到冲击，但在广大农村地区，至今仍根深蒂固。农民对于住养老院、参加社会养老保险等养老方式并不十分认同，或最起码不是优先选择的养老方式。另外，农村社会养老保险在我国推行时间不长，新农保于2009年底才正式启动，很多农民对于新生事物认识不足，持观望、怀疑态度。

（二）农村集体补助没有落到实处

莱芜市大多数农村乡镇企业数量少、规模小，农村集体经济实力比较薄弱，很多村拿不出钱给参保农民补助。另外，莱芜目前进行的新农村建设和被征地农保都需要村集体拿出一部分钱来支持，占用了村集体的资金。况且莱芜市新农保制度对集体补助没有硬性规定。因此，目前莱芜的新农保制度在实施过程中，集体补助没有落到实处。

（三）各级政府财政补贴分担不合理

1、省级政府与市区级政府财政补贴分担不合理

基础养老金补贴部分，每人每月中央政府承担27.5元，省政府承担5.5元，市区级政府承担22元。另外，缴费补贴部分，市级政府与区级政府每人每年承担各15元。截至2010年上半年，莱芜16周岁以上农村居民中，应参保人数55.4万人，参保率为91.4%，按月领取养老金的60周岁以上农村居民为14.3万（这部分农村居民不必再缴费），因此，各级政府每年对莱芜市新农保的财政补贴如下：

中央政府补贴＝27.5×12×14.3＝4719（万）

省政府补贴＝5.5×12×14.3＝944（万）

市政府补贴＝11×12×14.3＋15×（55.4×91.4%－14.3）＝2433(万)

区政府补贴＝11×12×14.3＋15×（55.4×91.4%－14.3）＝2433(万)

另外，市区级政府按最低标准100元为45周岁以上的重度残疾人缴费，并每人每年补贴30元，所以市区级政府各自实际承担的补贴金额大于2433万元。

自1994年我国实行分税制体制以来，财权上移，事权下移，中央财政收入快速增长，而县（区）级及以下政府财政事权多、财权少，普遍存在财政困难，莱芜市也不例外。省政府补贴仅为944万元，而市区两级政府要承担大于4866万元的财政补贴，是省政府的5倍多，给市区两级尤其是区级政府带来较大的财政压力。

2、区政府之间财政补贴分担不合理

莱芜市所辖的莱城区和钢城区情况差异较大，钢城区的整体经济状况要远远好于莱城区。莱城区总人口和农村人口数量都比钢城区多。莱城区与钢城区相比，两个区的财政收入比较接近，但莱城区的财政支出却是钢城区的3.8倍；莱城区自身的财政收入与支出相比，财政支出是收入的2.1倍，财政赤字严重，可见莱城区的财政负担十分沉重。由于两个区实行相同的补贴政策，莱城区的农村参保及领取养老金的人员要远远多于钢城区，所以莱城区政府对新农保的补贴支出也比钢城区高得多，给莱城区政府带来不小的财政压力。

三、解决莱芜市新型农村社会养老保险筹资问题的对策

（一）加快农村经济发展，切实提高农民收入水平

提高农民收入水平不是一朝一夕之功，但它是解决莱芜新农保筹资问题的最重要途径之一，因为农民只有富裕起来，才有能力选择较高的缴费水平。当前制约莱芜农村居民收入水平提高的主要因素是农业产业化水平低，了解市场信息的渠道不通畅。因此，一方面要提高产业化水平，对农产品进行深加工、精加工，提高农产品的附加值；另一方面，要加强农村市场信息收集传播的渠道和平台建设，使农民可以获得第一手的农产品市场信息，以适时调整自己的生产经营。

（二）加大新型农村社会养老保险的宣传力度，开辟多样化的宣传渠道

由于部分农民对新农保不信任和存在短视行为，应继续加大新农保的宣传力度，进一步提高农村居民的思想认识。开辟多样化的宣传渠道，充分利用报纸、电视、广播和网站等进行宣传，如在莱芜电视台开办普及新农保知识的栏目，下乡文艺演出中加入宣传新农保的节目。宣传内容方面，应将普遍宣传与重点宣传相结合，重点宣传新农保的缴费水平、政府补贴方式、养老金领取标准等关键性问题。

(三)合理划分各级地方政府之间的财政补贴责任

在莱芜市新农保实行过程中，地方政府之间的财政补贴分担不合理，省政府补贴力度太小，市区级政府财政负担较大，两区政府相比，莱城区政府的财政负担大。因此，应合理划分各级地方政府之间的财政补贴责任，加大省政府对新农保的补贴力度，如将基础养老金的补贴上调至每人每月15元左右，对每人每年30元的缴费补贴也分担一部分。对两区政府财政补贴责任的规定不应“一刀切”，而应考虑到两区的实际情况。如在划分市政府与钢城区政府的财政补贴责任时，可以提高钢城区政府的补贴比例，降低市政府的补贴比例；划分市政府与莱城区政府的财政补贴责任时，降低莱城区政府的补贴比例，提高市政府的补贴比例。这样，既能减轻莱城区政府的财政负担，又不会给市政府带来额外的财政负担。

（四）加大农村集体经济的补贴力度

从长远来说，应推动集体经济的发展。如在经济条件较好，拥有较大数量经营性资产的村或城中村、近郊村推进社区股份合作制经济发展模式；鼓励村集体经济组织对外合作经营，对集体经营性资产采取出租、入股、联营等方式合作经营。从近期来说，莱芜市政府应制定政策，规定一些集体经济发展较好的乡镇，对当地的新农保进行补贴，以提高当地参保农民的待遇水平。

（武世杰，对外经济贸易大学保险学院。研究方向：金融学）