行政执法方式的比较选择

近日，有关狂犬病的话题又成为媒体关注的焦点，卫生部的统计数据表明，狂犬病致人死亡数已连续数月成为法定报告传染病之首。在此，笔者不禁联想到一起“旧闻”：今年8月，云南牟定县因连续发生狂犬病而致多人死亡事件，县政府决定限期将全县5万只狗全部予以捕杀，由此而引发了一场“打狗风暴”，此事一经媒体披露，即引起舆论热议。其中，指责牟定县政府粗暴执法，滥杀生灵的大有人在。笔者在此无意纠缠于事件本身，也不想参加到“人道主义还是‘狗道’主义”的辩论中，只是想从行政执法方式的比较选择方面做一下法理上的分析。

狂犬病是我国法定传染病，一旦确定疫情发生，地方政府作为行政管理者必须依据传染病防治法和动物防疫法的相关规定采取有力措施和手段进行控制，遏制疫情的蔓延保护人民群众的生命财产安全，这一点应毫无意义。因此，联系到实际情况，可选择的行政执法方式无非有两种：第一就是引起争议的“打狗风暴”的方式，对境内的犬类进行捕杀。第二是对境内的所有犬类进行甄别处理，对病狗捕杀，对没有染病的狗强制免疫，并责令主人严加控制，在一定时间内限制狗的活动。由此，我们可以从行政执法目的、行政执法成本、行政执法效果和风险控制等几方面对上述两种手段进行一下比较研究。首先从行政执法目的来看，二者应具有同一性，如果严格实施，都能够达到控制传染病的传染源、遏制疫情的发展、减少发病率的目的。从这个角度上讲，这两种执法方式都具有可选择性。其次从执法的成本来看，如果选择第二种方式，那么对境内数量达5万之众的狗都要一一进行甄别和免疫(是否可行尚且不论)，执法成本显然要上升，而且注射免疫的这个环节更是耗时耗力，必须投入相当的力量．这里还没有包括经济上的计算。另外，既然不能捕杀，对一些流浪狗、无主狗，政府还要安排场所和人员进行圈养，以控制其活动。这样看来，下达“捕杀令”当然比对狗进行甄剐处理的执法成本要小得多。再次，从行政执法效果来看，采用甄别处理和强制免疫的方式其执法效果势必要经过一段时间才能显现出来，因为完成整个工作需要一个过程，而从医学方面而论，疫苗要发挥作用也需要一段时间。由此观之，这种方式肯定不如下达“捕杀令”的方法更能立竿见影。最后从风险控制的方面出发，采用第二种方式多少还是存在一定风险的。如在强制免疫尚未发挥作用时，谁敢担保病犬不会再伤人致病?还有在免疫注射过程中，注射者必然要近距离接触注射对象，而在疫情并未完全得以控制的情况下，谁敢说这样做没有风险?

从以上的分析可以看出，如果仅仅从行政执法方式的优化选择的角度而言，牟定县政府的做法不能说是毫无道理的。说得更直接一些，倘若牟定县政府行动缓慢而致疫情扩大，恐怕指责之声更会不绝于耳，这也真是两难选择。当然有人会讲，即使花费一些成本、执法效果打一些折扣。也不能视5万多只狗的性命如无物，况且还有一个动物保护的问题呢。对此，笔者倒是联想到了禽流感的防治手段，同样是病毒类的传染病，同样是动物作为传染源，同样也具有疫苗，至今应对禽流感的主要手段还是宰杀一定区域内的家禽(且数量要大得多)，这种方式也是被联合国有关组织所认可的。况且单从死亡率上来看，狂犬病可比人感染禽流感要烈性得多。其实说到底还是一句话，在无法兼顾多种价值选择的情形下，人的生命安全始终是第一要义。