浅谈被征地农民社会保障体制

土地是中国城乡分割环境下农村居民赖以生存的物质基础。随着城市化、工业化的不断推进，第二、三产业规模快速扩张，基础设施和公共设施建设速度加快，催生出一个急剧膨胀的非自愿失地农民群体。对其社会保障制度的构建是最尖锐、最紧迫的一个问题，它涉及到农民基本生存权与发展权的保护，甚至会影响中国城市化和工业化的进程。随着土地流转政策的启动，与之紧密相连的征地补偿问题以及由此而引发的社会纠纷等问题也日渐突出。补偿问题是土地征用中的关键性问题，其标准、方式、范围以及目的直接关系民众的切身利益，如果解决不好，势必影响城市化的进程，影响经济社会发展甚至社会的稳定。因此，改革现存的不完善的被征地农民社会保障体制势在必行,公平正义的社会主义制度规定合适的社会保障，和谐社会使被征地农民社会保障制度改革成为必然。

近年来，关于被征地农民的生活状况报道很多。现实中存在很多对于这一群体的保障制度不适应，或者不健全的地方。本文从被征地农民现状及社会保障体制改革的角度进行分析，进而全面正确地认识和把握被征地农民的社会保障问题，制定正确的政策，做好服务工作，这也是贯彻十七届三中全会精神的一项重要内容。

被征地农民生存现状

改革开放以来，特别是随着工业化、城市化以及现代化进程的加剧，中国社会经济生活中出现了一个特殊的群体――被征地农民。中国现行《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿”。目前，被征地农民社会保障制度在逐渐完善，但现状仍然堪忧。

1、农村土地社会保障功能消失

目前的研究多集中在拆迁安置、土地补偿、权益保护、社会保障等问题上，一些调查发现失地农民就业差，收入低，土地补偿偏低，缺乏生活保障，处于城市的边缘等。农村土地为农民提供了生存、就业及生活上的全方位保障，失地让他们的保障丧失。被征地农民经济功能凸显，但土地对于被征地农民这一群体的社会保障功能随之消失。首先，在土地被征用之前，土地能提供农民一切生存的需要，能满足农民最基本的温饱生活。然而在农民失去土地之后，虽然得到了一笔补偿金，但对于未来最基本的生存需要仍得不到满足，进而加剧了生存的危险。被征地农民生活水平下降，部分失地农民甚至成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱” 的群体。其次，农民较弱的就业能力与城市就业压力之间的矛盾加剧了未来生存的风险。农民的文化素质和劳动技能普遍不高，缺乏非农就业技能，参与市场竞争能力差，对市场的应变能力有限，在就业方面明显处于劣势地位，并且由于失地农民是被迫式的城市化与市民化，自身没有在心理与物质上的准备，许多农民根本无法正确面对高度紧张的城市就业市场。

另外，关乎农民切身利益的社会保障与制度建设不同步之间的矛盾是制约农民生存的瓶颈。被征地后面临的现实问题就是住房、医疗、教育、养老、失业等，而与这些问题配套的改革措施比如养老社会保险体系、医疗社会保险体系、失业社会保险体系等却迟迟未能解决到位。许多失地农民面临“有路可走、无地生存” 的困境，在政策上没有设置对失地农民就业和社会保障进行必要的补偿，就不适应市场经济和工业化、城镇化、现代化发展的新要求。

2、被征地农民保障制度不健全

首先，征地制度不健全。一般认为，现行补偿标准过低，农民实际得到的补偿既与土地的市场价格相去甚远，也难以补偿农民因失去土地而产生的损失。当前对于被征地农民社会保障制度的缺陷主要表现在：一是征地行为的随意性和不规范性，征地补偿标准低、不及时、不到位，补偿安置制度中的社会保障机制缺失等。二是征地程序不完善，不尊重被征地农民的知情权、参与权和监督权。三是补偿安置标准不统一，没有做到同地同价，并确保被征地农民的受补偿权和发展权。

其次，现行农村社会保障体系存在较大缺陷。土地是广大农民群众赖以生存的基本生产资料、生活资料以及就业和社会保障的依靠，具有可持续性提供生活来源的特点。从某种意义上讲，土地可以创造出无限的价值，是农民的衣食父母。农民一旦失去土地， 就意味着面临永久失去职业和生活保障的风险。现行的土地补偿费用与土地的潜在价值相比，补偿太低。正是由于安置补偿费在目前已远低于人口安置的实际社会成本，农民在土地被征用后生活水平下降，甚至产生“征地返贫” 现象。这就是为什么许多城镇“农转非”人大量涌人城镇低保线的重要原因。据一些城市的典型调查，失地农民已超过城镇低保人的20％，个别地区甚至超过80％。随着国家对三农问题的逐渐重视及惠农政策的改革，如延长承包期限、税费改革、直接补贴等都使农民对土地的预期收益提高。现有的土地补偿与预期收益相比相差悬殊。现行国家规定的征地安置补偿费用不足以长远解决农民失去土地以后所带来的就业、养老以及日常生活、就医看病、子女上学等生活保障方面的风险和问题，被征地农民的未来长远生计面临着严峻的挑战。

3、分配不公造成贫富悬殊

在日渐城市化的村庄中，村干部对于集体土地拥有很大的权利，对于征地利益的获取使得其与村民可以不再有广泛深入的联系，也可以选择不同的生活方式，这样集体的原有功能日渐萎缩而面临着终结的可能。由此而造成的分配不公显现出来，那些没有权势的最底层的农民成为了弱势群体中的弱势群体，初次分配不均将会直接导致未来生活愈加艰难。因此，在征地过程中经常出现“钉子户”，他们只能以这种方式表示不满，以争取自己的权益；相反，那些靠权力寻租行为得到利益的群体在征地之后能享受奢华的生活。另外，地区差异比较明显，有很多因征地拆迁而暴富的现象。被征地农民没有了赖以生存和工作的土地，而且对于得到的一次性资金补偿，有的农民不善于经营，很有可能在三五年之后他们会变得一无所有，成为社会生活无保障的困难群体，会成为社会不稳定、不和谐的重要因素，也很可能会引起剧烈的社会冲突。如：昆明城中村村民领到拆迁补助，“暴富” 团购奥迪A6；深圳岗厦村拆迁集体暴富，造就十个亿万富豪；鄂尔多斯城市加速扩张，居民靠拆迁补偿一夜暴富；北京大望京拆迁村民一夜暴富，清洁工开30万车。再次分配的不公正更会使弱势群体的生活雪上加霜，对于他们来说，生活只能够“保基本”，如果期望一份安定的工作则非常艰难。因此，这种保护个别利益形式下的征地就没有达到国家为了保护“公共利益” 的目的，而是让城乡结合部内部分化为更不平等的层级，不利于整个社会的稳定和谐。

被征地农民社会保障问题的原因诠释

1、政府和村集体在社保筹资中的缺位导致资金筹措困难

虽然各地在被征地农民社会保障特别是养老保险方面采取的模式不同，但大多数地区有关筹资的规定都遵循着个人、集体、政府三方负担的原则，即所谓的“三个一点”(个人交一点，集体补一点，政府贴一点)，这从表面上看，符合社会保障筹资模式多方分担的原则，但在实践操作环节每个主体都存在难以克服的问题。

其一，政策规定政府承担的费用从土地出让金中列支，由于社会保障政策的执行是一个长期的、持续不断的过程，且需要大量财力物力人力投入，政府出资部分大都从土地收益中列支，政府存在不能按期取得土地收益的问题，而各级政府在未取得土地收益时财力有限，许多地区被征地农民社会保障的财政补贴不能及时、足额到位，个别地区为谋求高额利润非法征地而不顾农民今后的生活，常常导致政府这一主体难以承担其应负的责任。

其二，一些地区的农村集体经济名存实亡，仅依靠土地补偿费难以支付社会保险金，特别是经济落后地区，根本无力承担缴费的责任，日前补偿资金到位率低，影响保障费的收缴。如此一来，三方共担变成了“一方负担”，社会保障社会互助的优势无法显现出来，对农民自然没有吸引力。同时，被征地农民的社会保障以自愿的方式而不是强制性的方式实施的，导致多数被征地农民不参加社会保险。即使有农民愿意参加社会保险，保险费用的支付仍然是最大问题，有关政策规定中国社保个人承担的费用从征地安置补助费中抵交，但往往很多地区要交的社会保险金甚至高于安置补助费，造成被征地农民资金紧张放弃参保，最终造成社保资金的筹资困难。值得一提的是，经济发展水平越低的地区，人均征地补偿较低，政府补贴和集体补助相对低，参保率也越低，筹资更加困难。

2、征地补偿标准过低，致使被征地农民缺乏参保财力

《中华人民共和国土地管理法》中规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及土地上附着物和青苗的补偿费”“征用耕地的土地补偿费，应为该地被征用前三年年均产值的6―10倍”“而安置补助费最高不得超过被征用前三年年均产值的15倍”“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年年均产值的30倍”。由此可见，规定的补助标准只考虑土地的历史产出和收益，以及不降低“农民”的生活标准，没有考虑土地用途改变后期收益的变化，因此补偿水平很低。同时，土地的征用和补偿程序冗长、关联部门多、涉及金额大，存在管理混乱、效率不高等问题，个别基层单位甚至有将土地补偿款及时、足额的发放到被征地农民手中。目前多数被征地农民用补偿费购房后便所剩无几，更无剩余资金参加各种社会保险。

3、各主体观念的偏差导致对构建被征地农民社会保障制度的疏忽

一方面，政策的制定者认识上存在偏差。虽然在《中共中央国务院关于促进农民增加收人若干政策的意见》(2004)中指出：“妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障”，但在被征地农民社会保障制度总体设计中，普遍存在将“确保被征地农民生活水平”作为目标的观念。受这种总体设计理念不高的影响，在具体的实践中，有些人便认为因为农村经济发展水平和农民收入水平低，农民的基本生活保障水平应与之相适应，故被征地农民养老保障制度的保障水平也低一些。有些人还认为被征地农民养老保障制度的保障水平如果确定得较高，就会增加政府的财政负担，有这些观念的存在从根本上限制了失地农民的保障水平。有相当一部分人认为被征地农民已得到补偿，是否参加社会养老保险是个人选择。地方政府对参加相应的各种社会保险都进行财政补贴，被征地农民不参加这些社会保险，后果应该由自己承担。

另一方面，被征地农民本身对社会保障的认识不足。由于被征地农民本身文化水平不高，理解问题能力相对较差，几乎很少有人意识到失去土地的情况下，社会保障对其年老、生病时的重要性。特别是年轻人，认为自己离老年还有很长一段时间，不必担心过多；或有些人心存“养儿防老”的观念，加之对政策缺乏信任或持观望态度，导致其对参加社保没有兴趣。

被征地农民社会保障制度改革的必要性

针对目前被征地农民面临的诸多困境，制度的改革和完善是一个必然的趋势，是城市化进程、公平正义的社会主义制度以及和谐社会大背景下保障被征地农民群体利益的需要。

1、城市化进程推动被征地农民社会保障制度改革

目前，世界城市化平均水平为47％ ，发达国家为75％，中国为39％，如果要达到50％，2000―2030年的30年间占用耕地将达5450万亩以上，失地和部分失地的农民将超过7800万人。这意味着城市化速度越快，失地农民的问题就越突出。 从这一发展进程来说，加强被征地农民社会保障体制改革势不可挡。城市化需要让被征地农民适应城市新的生产、生活方式。征地后，绝大多数农民的生产、生活方式将被迫城镇化，经过社会转型他们将成为新市民。而这一情况要得到根本并完善解决需要保障制度的改革。在制度设计上应该充分考虑工业化、城镇化和现代化给失地农民带来的深刻变化，以及市场经济和城镇化为基础，在工业化和现代化的大背景下进行新的政策和制度设计。无论是自愿性的，还是强制性的，城市化都是一个必然趋势，从土地保障向社会保障过渡，也是社会发展的必然趋势。如果在城市化进程中，通过一系列制度安排和政策措施，使农民能够以“土地换身份”“以土地换职业”“以土地换保障”，让农民直接转变为具有一定就业能力和社会福利保障的市民，那么也就不再会存在因城市化而带来的“失地农民” 问题。反之，如果农民的土地权利、就业安置和社会保障等最基本的问题得不到解决，那么城市化进程中出现的制度安排与失地农民的利益冲突就不可避免，城市化也就必然会影响到城乡社会稳定与广大农民的根本利益。

2、公平正义的社会主义制度规定合适的社会保障

中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。” 陈成文教授认为：在当前的社会实际生活中，制度公正主要由两个方面来体现：一是通过制定公正的条件和机会等方面得到实现，即制度公正要求给社会成员一种资源配置上的公平待遇；二是通过补偿的公正来实现，即要求制度公正应具有补偿公正原则，以保证社会的稳定和发展。在现代社会条件下，社会发展的基本理念应当是人人共享，普遍受益，亦即社会发展成果对于社会绝大多数成员而言应当具有共享的意义。土地是农民的命根子，农民失去了土地，也就意味着失业。个人失业有失业保险、基本生活保障等，农民失业也应享受同样的待遇、同样的标准。况且目前中国大部分农村社区的扶持能力及其有限，既无资金又无技术的农民在丧失土地之后，就业渠道非常狭窄，他们此后的生活将难以为继。只有将被征地农民纳入城镇社会保障体系，转变为真正的市民，这样才充分体现了社会公平、生而平等的社会主义制度的优越性。

3、和谐社会使被征地农民社会保障制度改革成为必然

我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。中国农民占人口的绝大多数，而被征地农民又是这一部分人中的特殊群体，并且随着城市化进程的加快，这一群体的规模还将不断扩大。因此，没有被征地农民的和谐就谈不上社会的和谐。然而，对群体未来情况的预计，中国有近十三亿人口，其中有八亿农民，在城市化进程中，中国将有近六亿农民成为失去土地的农民，他们必须逐渐从农民转变为市民。另外，按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000-2030年的30年间占用耕地将超过36313万公顷。届时，中国的失地农民将超过1亿人，而将有一半以上的农民既失地又失业。建设和谐社会，最根本的是要让广大人民群众共享改革开放和现代化建设的成果，得到改革和建设发展的实惠。被征地农民的社会保障问题是保障农民合法权益，维护政治、社会稳定，构建和谐社会的重要方面。在推进城市化的进程中，失地农民的生存发展问题不能得到有效解决，就会沦为新的城市弱势群体，造成社会不稳定因素，那么构建和谐社会就无从谈起。被征地农民问题事关改革发展和社会稳定大局，加快建立被征地农民社会保障制度有利于维护被征地农民的合法权益和社会稳定；有利于进一步完善社会保障制度和健全社会保障体系，扩大社会保险覆盖面；有利于消除城乡二元结构，统筹城乡经济社会发展，加快推进城乡一体化进程。因此，妥善解决被征地农民的社会保障问题，是社会经济可持续和谐发展的一个重要问题，也是落实科学发展观的一个根本问题。

进一步做好被征地农民社会保障工作的对策

改革与完善被征地农民的社会保障制度，简而言之就是实现“土地换保障”，就是把征地补偿同解决被征地农民的养老保障有机结合起来。首先确立必须构建被征地农民社会保障制度这一理念，然后再因地制宜，不断完善具体的实践模式。

1、实现征地制度完善和有效衔接，以保障农民的利益为根本出发点

一是要从“保证农民基本生活” 向“提升农民生活水平” 的理念过渡。因此，为整体提升被征地农民社会保障水平进行制度设计创新。中国土地征用补偿安置制度的内容是建立在城乡社会保障制度的差别之上的，但是被征地人员户口非农化后，应该直接享受到城镇居民的社会保障，并享受城镇社会保险、社会救助、社会福利等社会保障。在构建小康社会的今天，从平衡社会成员利益、维护公平角度看，“提升农民生活水平” 理应成为征地农民社会保障的目标。

二是加强制度衔接，确保被征地农民社会保障制度完整实施。不仅在制度设立中注重前后衔接，而且在制度实施中也要关注衔接操作，才能避免导致制度运用中的真空，使相关主体利益受到保护。因此，要提升政府救济观念，保障失地农民社会保障制度的完整实施。

三是加强监督管理，确保农民利益实现。制度实施中监督环节的不足一直是中国法治进程中的重要问题。被征地农民社会保障制度的建立过程中也存在监督不足的问题。应当建立监督主体及监督职权等制度规范，为实践中的运作提供依据。在具体的征地过程中监督将发挥巨大的作用，特别是针对征地钱款的监管，更成为确保农民利益的基石。

2、完善社会保障体系，以全方位保障为根本要求

将被征地农民纳入完善的社会保障体系之中，包括被征地农民最低生活保障、就业、医疗、教育保障以及养老保障。农村失地农民作为一个边缘群体和弱势群体，既有别于农民，又不同于城市居民。就业无门的状况下，极容易陷入生活困境。

首先，最低生活保障是社会救济的一种，是对农村最低生活标准的农村贫困户，由政府出钱补足其达到农村最低生活标准的差额部分。这实质上是对国民应该享有的基本生活权利的承认。其次，劳动保障部门应该将被征地农民纳入城镇就业体系。一方面，应为失地农民提供充分的招工信息， 以帮助他们尽快在非农岗位就业；另一方面，政府提供免费职业技能培训、促进就业，倡导被征地农民自谋职业与自主创业相结合，并享受各项优惠政策。

另外，鼓励被征地农民成立公益公司，为社会提供有偿服务。拨付专项资金进入个人账户，并享受同城镇职工同等待遇的医疗保险，符合医疗救助条件的被征地农民，可向民政部门申请医疗救助。提供相应教育保障，使被征地农民子女能修完学业，提高素质，与城市学生同等对待。

再次，农村新型养老保障制度与被征地农民养老保障有效衔接。对于被征地农民来说，土地的养老保障功能完全消失，传统的家庭养老模式再一次受到严峻挑战。根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，其中，年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。要妥善做好新农保制度与被征地农民社会保障，新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法。

3、转变农民保障观念，以提高保障水平为最终目的

使农民转变传统观念的根本途径就是让他们现在和未来的生活有保障，因此社会保障刻不容缓。童星教授通过对南京市561位失地农民的实证调查显示，失地农民对于社会保障的需求位居第三，远远超过了在子女教育、社区住房和市民待遇等方面的需求。实际上，这也是失地农民传统心态的一种反映，土地一直作为失地农民生活保障的基础，已经不仅仅是一种外在的物质形态，也是一种内在的心理依靠。可以这样推断，即使失地农民已经就业，且收入相对较高，但如果没有社会保障，他们对于生活仍然会缺乏相应的安全感。并且在征地之后出现的一些消费行为是与农民之前的生活有较大差异的，这种负面的影响与不稳定的心态有关。因此，这种安全感的心理机制也不可缺少，这对于减少城市化所带来的社会冲突和社会失范是十分必要的。社会应适时地进行心理疏导并指导正确理财。加强宣传教育，转变农民保障观念。切实加强有针对性的宣传教育，在提升农民整体文化水平的同时，特别要提高农民的权利意识，增强监督理念，维护自身权利。同时要重视农民就业知识、技能、观念培育，提升社会保障理念教育与宣传，组织人员主动深入农民生活，进行政策法律及社会发展观念宣传，确保社会保障制度在更广大的范围发挥作用。将就业的观念转向社区。

据有关专家统计，发达国家的社区就业份额为20％―30％，发展中国家一般为l2％―18％，中国只有3．9％，即使按照发展中国家的最低水平，把中国的社区就业份额提高到12％，就大约可以增加2000万个就业岗位。社区作为一个重要的就业渠道不容忽视，童星教授在南京的调查显示，有一部分农民成为社区或征地企业的保安、物管、绿化工和园艺工等，这是一个很好的方向，社区服务技术含量低，工作相对稳定，失地农民也比较容易接受。要全面争取社会力量赞助、支持农村社会保障制度；加快农村社会保障法制化建设；建立覆盖全国的社会保障信息服务网络。这也将是未来农村社会保障的发展方向。