区域协调发展的关键:主体功能区规划

主体功能区规划的基本原则，是要提高我们全体人民的生活质量，同时也要增强可持续发展的能力

党的十七大报告中有三处提到了主体功能区，首先是在2020年的小康目标中，提到了主体功能区的基本形成，在区域协调发展的论述中，也提出要按照主体功能区的要求来完善区域政策。调整经济布局，重要的支撑和保障是什么?其中很重要的一条，就是财税体制。所以在财税体制中，又专门提到了要在未来推进基本公共服务均等化和主体功能化的建设,来完善公共财政体系。十七大报告多次提到了主体功能区，可见这一个事情意义重大，不仅关系到当前的每一个人，而且更加重要的是关系到我们的未来。

空间结构存在的不合理

目前国务院已经成立了规划编制的领导小组，由国家发改委、建设部、财政部、国土资源部等部门在抓这项工作。涉及几个方面的内容：

第一，国家国土空间开发的现状和问题。和国际上一比较就会发现，虽然我们的国土面积广阔，每平方公里的平均人口是153人，比印度、日本要宽松不少。但是，如果扣除掉不适宜大规模工业化、城镇化的地方，每平方公里的平均人口就是283人，大大地高于英国、法国。

通过研究，我们可以得到几个基本结论。一是我们不是所有国土空间都适宜大规模、高强度的工业化城镇开发，不是说要把沙漠都改造成绿洲，这并不是现代化。应该保持原来的自然本色，所以要尊重自然科学的开发。二是虽然我国国土辽阔，但由于人口众多，不宜开发的面积很大，人均拥有的真正适宜工业化、城市化开发的面积很少，所以我们必须要节约空间，集约开发。三是不同的国土空间不是都应该承担同样的功能，应该分别承担不同的功能。所以应该在960万平方公里的土地上，区分国土空间，分别承担不同的功能，再进行分类管理。

改革开放以来，大片的工业化、城市化，一片片城市，一座座高楼，有目共睹。但同时也带来一些必须正视的问题。第一个就是空间结构不合理。大家都知道一二三产业结构不合理，但很少注重空间结构存在的不合理问题。首先生产空间偏多，特别是工业生产占有空间偏多，生态空间偏少。现在工业生产占用的空间大概有5万平方公里，国土资源部的统计是3．7万平方公里，但城市内部没有包括在内。日本只有1600平方公里，但其工业生产创造的价值和我们一样甚至更多。

第二，农业地区存在盲目开发问题。我们现在每年进口的农产品，事实上相当于进口了5亿亩的耕地，如果我们还要占有耕地，就意味着还要进口更多的耕地。对于生态地区来讲，存在的问题就是有肆意开发，形成了泥石流、沙尘暴。城市地区过度开发，造成了缺水和污染。

从国外比较来看，广东佛山市是3000平米公里，和德国斯图加特地区相当，但后者人均收入是四五万美金，其开发强度是20％，而佛山还没有超过1万美金，但开发强度已经超过了30％。再比如，北京的面积是1．6万平方公里，现在已经开发到了18％，日本的3大都市圈集中了日本68％到70％的经济和人口，平均每3个经济圈的面积是1.8万平方公里，但也只开发了15．6％。

什么是主体功能区域?就是优化开发区和重点开发区，最终实际上就是中华人民共和国的城市化地区。主体功能就是集聚经济和人口，但同时必须要保留相当一部分生态空间和农业空间。比如说长三角地区，10万平方公里都变成水泥路面，就会变成一个老工业区，大家都会跑出来。现在,开发区域的一部分，比如说耕地，特别是15亿亩的基本农田，是不能浪费和减少的。其功能是提供农产品，同时有少部分的农村人居住，也有生态功能。还有一部分生态安全区域，是提供生态产品，不是提供工业品。

目前，国家确定的推进主体行政功能区的办法是发挥两个积极性。首先，是中央政府从国家战略的层面，构筑未来的国土开发格局，比如沿海的三大城市群形成支撑地区,实际上也是未来国土空间的主要构架。如果这些地区集中了60％到70％的人口，就可以集中大量的国土来保证生态和农业安全。再者，是对960万平方公里的国土技术做综合评价，哪些地方适宜开发，哪些地方不适宜开发。根据这个评价结果来确定，什么地区到底是优化开发，还是限制开发，最后还要明确这个区域的政策。

具体的目标是要基本形成主体功能区：第一，定位清晰的国土空间格局，第二，实现人口分布与经济布局相协调，第三，实现基本人口和经济的分布和生态环境相协调。第四，实现公共服务均等化和生活条件同质化。基本原则就是提高全体人民的生活质量，同时也要增强可持续发展的能力，实际上就是以人为本。

主体功能区的政策方向

在划分出优化开发区、重点开发区的同时，还要确定限制开发区。它的功能定位是保障国家生态安全，而且应该成为人与自然和谐的一个示范区。别的地区要说增强农产品的能力，工业产品的能力，而这个地区要增强生态产品的能力。

禁止开发区，即国家级自然保护区、国家级世界文化自然遗产保护区、国家重点风景名胜区、国家森林公园、地质公园等五类。

关于主体功能区的政策方向。首先是财政政策，非常重要。要加大对限制开发区的财政转移支付，主要是一般性的财政转移支付，对于那些限制开发区和禁止开发区，要保障当地的生活水平，限制了他们的开发，那么其他地方就理所当然的一定要掏一些钱来保证这个区域能继续维持运转。

再就是要设置一个更为综合的生态修复和转移支付制度。现在已经有的，比如说退耕还林还草、天然林的保护。还要使转移支付稳定增长，这些限制开发区域的人民生活水平也要每年增长，并有一个稳定增长机制。我们现在划的保护范围很大，比例跟美国是一样的，但保护经费的管理水平很差。往往是画圈后没有人保护，其中一个重要的原因就是经费不够。

产业政策是实行按主体功能区的定位进行分类管理的产业政策。假如说,我们可以为全世界提供重化工业产品的话，也要分在什么地区生产，如严重缺水的地区就不能发展重化工业。

关于人口政策，重点开发区应该逐步使外地人本地化。如成都吸收的外地人口，政府的工作到底做得怎么样，就看外地人口公共服务的本地化覆盖水平有多大。不是把人吸收来就完事，还要给他们提供公共服务。因为他们创造的税收留在这里。

环境政策也应该根据不同的主题功能区定位和环境容量，来实行不同的环境政策。现在还是仅仅按照东中西大的原则来分配排放指标的，如果进一步精细化管理，应该是根据每一个区域的环境容量来管理。比如四川盆地废气排不出去，就应该少建燃煤电场。

今后绩效考核也要进行一些调整。比如说，对优化开发区域应该更多的评价自主创新、资源环境，以及淡化招商引资，出口等等。对于重点开发区应进行一些综合性的评价，对现在的开发区域就不应该再评价工业化、城市化、GDP等等。改变目前全国每一个县，全都评价GDP、财政收入的状态，因为大家功能是不一样的，比如有的区域提供清洁的空气，这是目前没有办法衡量转化成GDP的。