贫困县区推进义务教育均衡发展的实践探索

四川省南充市嘉陵区是1993年区划调整时，从原南充县划分出来的一个县级行政区，全区形成了以主城区“火花镇”为“圈”、以“国道212线、318线”为“两翼”的“一圈两翼”布局，经济发展滞后，教育基础薄弱，1994年被国务院批准为国家级贫困区。虽然，嘉陵人经过十多年的艰苦奋斗，全区的经济、社会、教育事业等各方面有了显著的发展，但由于长期的历史或管理体制原因，经济社会发展呈现不平衡，城乡二元结构和现实差别较大，致使义务教育资源配置不合理，农村教育长期投入不足、发展水平偏低，不同群体教育机会不均等现象日益突出。

1.城乡义务教育发展差距过大。一是基本办学条件悬殊。处于“一圈两翼”中的“一圈”的城区学校，具有布局集中、规模大、综合实力强等特点，基本办学条件按照省市主城区要求，校园校舍建设高标准，设施设备高质量，功能齐全配套，学校处处散发出浓郁的现代化气息。分布在“两翼”上的农村学校，散、小、弱是其主要特征，校园校舍陈旧简陋，设施设备不配套，与城区学校形成强烈反差。二是师资素质差异明显。城区学校汇聚了大批高素质教育人才，学科教师配套，专科专任，专业水平普遍较高。农村学校规模小、条件差，骨干教师大量流向城区，学科教师不配套。三是生源质量区别太大。城区学校条件好，农村优秀学生和家庭经济条件好的学生，大量进城“择校”读书。全区农村学校中留守儿童达到40%以上，生源质量较差。

2.区域间义务教育发展不平衡。一是城区学校义务教育资源配置不平衡。在嘉陵城区，近15万人口布局中小学8所，配备教师635人，光彩实验小学、火花三小、行知小学、实验中学等学校在这里荟萃，优质教育资源在此处高度集中。而嘉陵一中、嘉陵二中、火花五小、十八中等学校师资老化严重，办学举步维艰。二是农村义务教育资源配置围绕中心镇逐步递减。中心镇的中学、中心小学集中的优质教育资源多，吸引的农村生源多，“入学难”现象在一些地方开始出现。一般镇和被撤销的原乡镇政府所在场镇的中小学校，集中的教育资源相对较少，办学条件较差，留不住教师和学生。

3.校际差距两极化。强校更强，弱校更弱，是嘉陵义务教育学校之间发展不均衡的真实写照。城区重点中小学校，像强大的磁石一样吸纳了较多优质教育资源，一年上一个台阶，各自瞄准更高目标全力推进跨越式发展。而大多数农村学校因操场未硬化，师生体育活动长期是雨天一身泥，晴天一身灰。功能室不配套，计算机老化不能用……

我们深刻地认识到义务教育城乡之间、校际之间发展的不均衡，严重制约了全区教育事业的全面协调发展。为此，我们进行了大胆的探索，着力解决贫困县区如何实现义务教育的相对均衡发展，贫困县区如何实现义务教育的跨越式发展，缩小与先进地区的差距的问题。

一、建立推进区域义务教育均衡发展的五大保障机制

1.建立推进区域义务教育均衡发展的政策机制。在广泛调研、充分论证的基础上，以区委办、政府办的名义联合下发了《关于切实推进义务教育均衡发展的实施意见》，明确了各级各部门的地位和作用。在学校布局调整、学区建设、经费保障等方面出台了《实施布局调整优化教育资源的规划》等十多个文件规定；在实施素质教育方面，出台了《关于规范办学行为深入推进素质教育的实施意见》等文件；在教师队伍建设方面，出台了《中小学骨干教师管理办法》《关于开展教师综合技能比赛的通知》等；在提升内涵方面，出台了《中小学校园文化建设实施意见》等。

2.建立推进区域义务教育均衡发展的经费保障机制。一是充分利用、积极争取教育经费。我们充分利用农村义务教育经费保障新机制，学校公用经费按照中央、省、县三级财政的标准，根据在校学生人数及时、足额拨付。积极向上争取资金和项目，争取各级财政的投入，加大寄宿制学校建设和薄弱学校改造力度。先后争取到上级拨款近5亿元，项目建设工程覆盖全区所有义务教育学校。二是合理安排、科学配置教育经费。我们在根据在校学生数，按生均标准划拨足额划拨公用经费的同时，根据个别学校规模小，生源少，公用经费严重不足的现实，在公用经费按生均划拨的前提下，对低于基本保障标准学校的公用经费按基本保障标准拨付，确保了规模较小学校的正常运转。三是强化经费管理，提高使用效益。建立预算管理制度，推行教育经费预算管理；建立教育经费“校财局管”模式；规范学校后勤财务管理，引导学校合理、规范使用预算外资金。四是建立教育经费跟踪管理考核评估制度。会同区财监局加强对各校的教育经费的跟踪管理考核，与区审计局一道加强对教育经费的审计，引导各校用好有限的教育经费，最大限度地规避教育经费的使用风险。

3.搭建协调城乡义务教育均衡发展的管理机制。一是落实区政府统筹规划义务教育的责任。依法增加投入，为义务教育均衡发展提供经费保障；优化布局，加快改造，为义务教育均衡发展提供条件保障；加强队伍建设，全面提升教师教育水平，为义务教育均衡发展提供组织和师资保障；全面加强管理，全力推进素质教育，为义务教育均衡发展提供质量保障。统筹全区义务教育发展规划，并按照均衡发展原则合理配置教育资源，建立农村义务教育“区乡共管，以区为主”的管理体制，明确区、乡（镇、街）两级的责任；统筹确定全区义务教育经费分担机制，全部免除义务教育阶段学生杂费，建立中小学公用经费保障、“两免一补”、中小学校舍维修改造、教育经费管理四个机制；根据国家标准，制定义务教育的教职工编制、工资、学生人均公用经费和学校建设四个标准；建立义务教育实施包括教育管理、经费投入、办学条件、师资队伍、普及程度和素质教育六项内容的督导评估制度。二是落实区教育行政部门义务教育的管理职责。包括改革招生制度，推进入学机会均等；公平配置资源，促进优质资源共享；促进队伍均衡，优先交流骨干教师；规范办学行为，增强学校办学活力；创新教育管理，建立质量保障体系等五项职责。三是充分调动乡镇、村的办学积极性。在强调“以区为主”的义务教育办学责任的同时，我们以2005年农村教育费附加为基数，作为可用教育经费下拨给各乡镇、村使用，在专款专用的基础上能增加教育投入的乡镇给予激励。同时开展义务教育示范乡镇的评比、教育发展目标年度考核、学习型乡镇考核等活动，把农村教育优质发展的主动权交给各乡镇，区级教育行政部门重点做好规范办学与总结提炼工作。

4.改革教师培养培训和选拔任用机制。一是修订和完善农村教师编制标准。如，对12个班以下的农村学校增加3%～5%的附加编制，保证语文、数学、外语等基础课程开课需要；对音、体、美、信息技术及其他活动类课程，以乡镇为单位增加5%的编制，在乡镇范围内调剂使用。二是进一步深化教育人事制度改革，建立优胜劣汰、有进有出的良性用人机制。依法实施教师岗位准入制度和教师聘任制；采取过渡措施，解决历史造成的农村学校特别是村级小学教师年龄老化、水平较低的问题；完善农村教师补充机制。三是进一步完善农村教师培训制度。实施农村优秀骨干教师培训工程；对连续五年在农村任教的教师，每五年给予1～2月脱产学习机会。四是建立完善城乡校长、教师“校对校”交流制度，通过输血增强农村教师队伍造血功能。建立每年新增教师必须最低在农村偏远学校服务3年、每年评中高级职称的教师必须有不低于农村3年的任教经历等补偿机制；开展学校对口帮扶活动；将教学资源相对较好、师资力量相对较强的学校与山区学校、边远学校实行“捆绑式”交流。

5.构建义务教育均衡发展考核监督机制。一是加强区政府对区级各部门和乡镇政府的考核。建立考核制度，将《义务教育法》等教育政策法规的落实情况作为评定区级各部门和乡镇政府绩效的一项重要指标，每年确定三到四项指标进行考核。同时，加强考核结果的使用，对区级各部门违反《义务教育法》等法律法规的行为，责令限期改正，对情节严重的依法给予行政处分；考核结果与干部政绩考核和任免挂钩。二是完善人大对区级各部门和乡镇政府的监督机制。教育经费预算安排、执行情况作为人大对政府财政、审计工作监督重要方面，进行专门审议。加强教育重点、难点问题的专项监督以及教育政策法规的执法监督。

二、构建推进义务教育均衡发展的四大优化工程

1.积极稳妥推进农村偏远学校布局调整工程。一是积极稳妥地撤并农村薄弱学校。以单程1小时路程为就学半径确定小学教学点，明确了小学高段向完小集中，初中向原区公所所在地中心镇集中的调整原则，撤并了一批教学质量、办学条件等较差的薄弱学校。二是统筹整合乡镇教育资源。整合布局调整产生的闲置资源，停招初中转办小学、小学转办幼儿园，加快乡镇中心幼儿园独立建园步伐，逐步将学前班从小学中分离出来，建成乡镇和街道办事处中心幼儿园23个。三是新建、改建、扩建一批城区义务教育学校。严格按标准规划新城区校点，协调配合城市规划建设部门优先规划学校校点，重点改建、扩建火花三小、行知小学等学校，在城区规划新建一所单设初中、一所九年一贯制学校和两所单设小学。

2.抓好学校内涵发展工程。一是加大校长培训力度。采取专题培训、开设校长论坛以及“走出去、请进来”等学习形式，加大了对校长的培训力度。二是实施校际对口帮扶制度。由4所城区示范学校对口帮扶10所农村薄弱学校，并以3年为一个周期，每学年对等交换1名中层以上管理干部和不少于2名优秀教师，充分发挥示范学校的“传、帮、带”作用。三是实施优质人力资源共享工程。选拔了15名优秀干部，招聘了85名优秀青年教师，充实到城郊学校领导班子和教师队伍中去，优化城郊学校师资队伍，使城郊与城区学校的师资力量逐步趋于均衡。四是开展百名教师教学互助活动。采取同年级、同学科、同教学进度，一对一的互助形式，结对教师共同备课、相互观摩、共同提高，进一步拓宽了城乡教育共同发展的渠道，实现了城乡之间、校际之间资源共享、优势互补。五是对教师进行全员培训。以“面向全员、突出骨干”为培训原则，以新课题、新教材、新教师为培训重点，着重在提高教师内在素养、使用现代教育技术、创新改进教学方法、提高课堂教学质量上下功夫。

3.建设教育资源共享工程。一是建立校长定期交流和教师柔流制度。校长在同一学校任职满8年，原则上进行异地交流；教师在同一学校任教满6年、年龄在40岁以下的，原则上进行柔流。二是改革学校办学模式，加强学校之间的合作。采取结对帮扶、一校多区等形式，鼓励和支持具有优质教育资源的公办学校与薄弱学校联合办学、合作共建，扩大优质教育资源，缩小校际间的办学差距，整体提升办学水平，促进区域内义务教育学校整体办学水平和教育质量的提升。三是发挥优质学校示范辐射作用。组建学科带头人、名师、特级教师讲师团，每学期组织一次送教下乡活动。四是大力实施“两通一用”项目。实施义务教育学校尤其是农村中小学“校校通”“班班通”“堂堂用”项目，充分运用信息化手段和方式，把优质教育资源引进课堂，不断促进优质教育资源共享，有效促进教育质量的提高。

4.实施义务教育学校标准化建设工程。一是全面优化学校布局。按照每2万人左右办一所小学，每4万人左右办一所初中，科学规划全区义务教育阶段学校布局。二是加大薄弱学校改造。6年时间里，完成了70%的薄弱学校的标准化建设，重点对5所城郊学校的生活设施、21所中小学的教学用房、11所学校的厕所进行改造，全区所有农村学校的校园风貌打造，切实缩小城乡、校际办学条件差距。三是提高寄宿制学校保障水平。加大寄宿制学校改造力度，做到“十有、八配套”。完成15所寄宿学校生活设施改造，加大后勤保障设施的升格改造。四是推进教育技术装备达标。加强标准化实验室建设，完成41所中小学的理化生实验室建设，完成49所学校的体育、音乐、美术、图书、综合实践室等功能教室和配套设施的建设。五是建设“留守儿童之家”。在69所农村学校建成“留守儿童之家”。“留守儿童之家”做到校校建、功能全。六是为偏远地区教师建设周转房。6年时间里，在相对偏远的乡镇学校完成了736套教师周转房建设，为干部教师划片交流、支教走教活动提供生活保障。

三、构建家庭、社区等外部力量推进义务教育均衡发展的三大支持平台

1.吸纳民间资本投入义务教育均衡发展事业。一是实行学校后勤产业化。采取政府贴息、向银行贷款融资，实行学校后勤社会化、学校建设项目通过代建方式和BT模式，采取政府无偿划拨学校建设用地、减免有关建设费用等措施，多途径筹措教育经费，降低学校建设成本。二是积极扶持民办教育发展。积极推进办学体制改革，广泛吸纳社会民间资本进入教育领域，积极扶持民办教育的发展，探索多种形式的合作办学，促进办学主体和学校多元化，满足广大群众的多样化教育需求。三是多渠道争取港、澳、台及区内外捐资助学资金。从2006年至2012年，全区通过“希望工程”，广泛发动企业、港澳台同胞捐资等募集资金近五千万元，用以改善义务教育办学条件。

2.鼓励家庭与学校合作，形成教育合力。一是建立对家长的培训制度。二是建立家长民主监督、民主管理学校的制度。三是实行家长委员会制度。四是组建家长工作委员会。

3.促进农村学校与农村社区发展的良性互动。一是资源共享。放学后、周末、节假日和寒暑假期时间向社区开放体育场、图书馆、运动设施、餐饮设施和网络媒体中心等作为社区的活动场所；同时社区内的历史纪念馆、图书馆、博物馆等作为学校课外活动以及德育场所。通过家长学校等方式教师对家长进行培训，提高社区内居民的文化水平。二是活动共开展。家长委员会组织学生参加一系列的野外旅行；周期性地组织家长到校开会，与教师共同讨论学校的工作，并请家长参加学校活动，并在互动中形成良流状态。三是社会实践互动。以社区为中介与社区的相关企业或商业机构建立良好的实践互动关系，经常组织学生参加一系列社会实践，如到工厂、社区、商业区、大自然中开阔视野，增长知识与获得经验与体验。

四、制定落实推进义务教育均衡发展的两大扶持政策

1.对边远学校的资金扶持政策。在义务教育经费投入上，特别注重对薄弱学校的扶持，通过设立薄弱学校建设专项资金，做到薄弱学校建设资金优先安排、重点保证，努力缩小义务教育学校之间的差距。同时，做到教育费附加全区统筹部分和学校预算经费统筹部分主要用于薄弱学校。

2.对弱势群体学生入学的补偿政策。一是建立和完善义务教育阶段家庭经济困难学生的资助制度。本着“不让经济贫困家庭成为教育贫困家庭”的工作目标，积极构筑弱势群体子女就学的帮困体系，为家境贫困的学生开辟一条完成学业的“绿色通道”。二是切实解决农民工子女接受义务教育问题。坚持“属地管理、一视同仁，以公办学校接纳为主”的原则。在每年秋季招生前，按照就近入学的原则向各公办学校下达招收农民工子女的计划任务，明确规定对农民工子女不得拒收，不得歧视。三是为残疾儿童少年接受义务教育提供切实保障。学校顺应“零距离教育”“全纳性教育”的发展趋势，为残疾学生提供了优质、高效的教育。学校微机室、实验室、图书阅览室等一应俱全，凡是健康孩子所能享受到的教育条件，残疾孩子同样能够享受。

五、建立推进义务教育均衡发展的一个监测与预警系统

在推进义务教育均衡发展的进程中，建立了一个监测与预警系统。包括建立推进义务教育均衡发展的教育督导评估内容体系；建立推进义务教育均衡发展的教育督导评估量标；建立实施推进义务教育均衡发展的教育督导评估操作体系。义务教育均衡发展督导评估主要是评估政府对义务教育资源的均衡配置情况，内容包括组织领导、建设水平、教师队伍、素质教育和教育经费等。义务教育均衡发展教育督导评估量标分为基本量标和差异量标。其中组织领导、建设水平、教师队伍、素质教育和教育经费为基本量标，是国家、省、市法律法规和文件规定的，要求必须达到的最低标准。区域内均衡发展度为差异量标，主要用于衡量区域内义务教育发展的均衡度。均衡度是运用统计学中的差异系数，对区域内义务教育资源配置差异进行判断和评估，从而确定区域内义务教育资源配置的均衡程度。评估量表有区域内乡镇之间、城乡之间、校际之间以及中小学层级之间4个维度，包括教师总量在内的15个因素构成60个指标观测点组成的矩阵，每个观测点都代表着不同的内容。通过对各级指标取值，测度各级指标的相对差异和绝对差异，既便于纵向分析判断区域内总体、同一乡镇及学校在不同时期的均衡发展状况，同时也便于对区域内城乡之间、乡镇之间、校际之间以及不同群体间在同一时期义务教育均衡状况进行监测，以便及时调整，推进区域内义务教育均衡发展，进而为整体推进区域内均衡发展奠定基础。

经过几年的实践，我们在贫困县区基本实现了区域内义务教育学校校舍质量、教学实施的高位均衡，实现了区域内义务教育学校师资水平、教学质量的基本均衡，实现了义务教育阶段学生受教育机会均等。我们也深知，我们贫困县区的均衡发展还是低水平的均衡，要实现高水平的均衡还任重而道远。