张志铭:老人政策战略定位的台湾经验

进入21世纪中国人口老龄化与高龄化均面临严峻的形势，尤其是高龄老年人赡养的问题是发展和谐社会与公义社会不可不正视的问题。面对这个严峻的处境，在思考老龄问题的政策响应时首先要回到问题的本身重新加以定位;而问题本身涉及了不只是作为外化手段的社会福利领域，更触及了劳动需求、财产及家庭等各个原生生活领域。充分考虑各种内化及外化领域的问题本质，正确的加以定位，才是第一步该走的路。

台湾老人政策在过去半个多世纪中，一点一滴从无到有，以西方福利国家的标准为参考，虽未粲然大备，却也粗具规模，覆盖了绝大多数的老人人口。

随着医疗及社会的进步，台湾老年人口及其比率逐年显著增加，1949年老年人口仅184622人，占总人口2.5%，至1970年占2.9%，1980年占4.3%，1990年占6.2%，到了1993年9月超过7%，开始进入高龄化社会。预估2015年65岁以上老年人口将增加达到3118000余人，约占总人口13.3%，而0-14岁以下幼年人口则下降至3084000余人，约占总人口13.2%，自此以后，65岁以上老年人口将超过14岁以下幼年人口，预估 2018年65岁以上人口比率超过14%，达到高龄社会;至2025年65岁以上人口比率将增至20%，达到超高龄社会。

为应对高龄化社会，台湾政府以经济安全、健康维护、生活照顾等三大政策主轴。经济安全方面包括老年退休金（年金）政策和中低收入老人生活津贴两种基本形式;健康维护方面囊括全民健保、老人预防保健服务、中低收入老人装置假牙补助、中低收入老人重病住院看护补助以及补助老人参加全民健康保险之保险费等内容;生活照顾方面，应台湾人口快速老化导致之长期照顾服务需求，台湾政府于2007年4月3日核定《长期照顾十年计划》且分阶段来落实和执行。

从台湾经验的分析看来，老龄化问题非仅关涉个体层面的自然、生理问题，还具有社会及文化层面的整体社会发展问题。

一方面，就个体层面而言，老龄化问题首先当然是个人生理过程作为社会存在的生命历程。然而这样的一个历程，并不一定必然带给个人一个客观的时间点，明确的告诉他某一个生命中的时间点，就是他结束劳动生涯的时间段落，亦即从一个特定的“老龄时间”开始，他就不应该再继续工作。

另一方面，就整体层面而言，老龄化问题不但会涉及出生率（譬如，婴儿潮、一胎化的影响）及死亡率（医疗水平的提升与医疗资源可近性的提高）的人口问题，还可能涉及一个社会总体经济的发展过程及与此相应的社会政策。

具体而言，对于“老龄化问题”的界定应该务实地放在问题所依附的原生生活世界中去定位。以中国的例子而言，就必须充分考虑到境内不同区域所分别独具的各种条件，至少包括地理气候、风俗文化、经济落差乃至民族习性等种种条件，去了解在各不同地区是如何成为老年问题的，才能做出相应于这些问题本质的“在地化”老人政策规划。

综合国际上老人政策的发展经验，在世界各国未尽相同的老人政策措施的背景下，仍然可以归纳出一些共同追求的政策目标与效应，是我们在从中国独特视野实现到老人政策时所不应忽视的。

第一，地区性差异背景下的老人政策所应有的共同目标是：首先，从个体层面来说，满足个别老人需求的政策目标可分为物质需求及其满足、医疗需求及其满足、照护需求及其满足、心理需求及其满足、社会需求及其满足;其次，就社会整体而言，老人政策目标所应该实现的效应包括社会安全（参与分享最低需求的满足）、社会和谐（相对公平感的满足）、社会信赖（对正义=公义感的满足）。 最终，透过以上效应的达成，可以实现的核心价值包括个人的自我认同以及对国家的认同。

第二，老人政策承担者应该更加的多元化，至少需要包含五个不同的层面，即个人层面（劳动生活中的自主个人）、家庭层面（家庭作为在家养老的基石）、社区层面（小区作为整合NPO资源的在地养老的结构平台）、市场层面（新兴老龄化机构的产业发展方向）和国家层面（基础赡养制度的保障者即整体赡养制度的设计者）。

总而言之，从整合性的观点而言，老龄化问题不宜从特定的社会福利理论观点将其定位为社会问题，并且因此把它当作社会福利政策来加以解决，而是要回到问题本身，针对中国老龄化问题在21世纪的全球化社会中的重新定义，做出相应的宏观战略定位。这种作法是放弃既有的思维模式，一方面以社会文化基础作起点，从具体的发展经验中摸索理想的解决模式组合;另一方面同时以实证的科学方法去尝试寻找问题的解答方案。