现行土地出让模式创新研究

【摘要】文章对建国以来我国土地出让制度进行了回顾与分析，并以虹桥商务区核心区为例，对土地出让模式的创新内涵、外部条件、基本流程及主要内容进行阐述，同时对其在现实中发挥的作用及遇到的问题进行了总结与思考。

【关键词】土地出让模式；预出让；评标体系；评估反馈机制

1.现行土地出让制度作用及存在矛盾

我国土地出让制度经历了行政划拨、协议出让、招拍挂等多个阶段等。2004年，国土部《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，标志着我国招拍挂和行政划拨双轨制的土地出让制度的确立。该制度引入市场竞争机制，通过公开竞标，提高土地交易的透明度，规范了国有土地使用权的出让行为，有利于建立一个公开、公平、公正的城市土地市场，促进了城市土地资源的优化配置。然而，随着我国市场经济的不断发展，现行的土地出让制度自身存在着的种种不足之处也慢慢暴露出来，例如：土地稀缺性同公共性的矛盾、地方经济发展同土地财政之间的矛盾、城市转型发展同管理水平提升之间的矛盾、规划目标公益性同建设实施市场化之间的矛盾、地价、房价过高同土地闲置之间的矛盾等等。

2.土地出让模式创新——以虹桥商务区核心区土地出让为例

虹桥商务区位于上海市中心城西侧，是上海 “十二五”期间重点建设地区，其核心区是上海市公共活动中心体系及中央商务区的重要组成部分。《虹桥商务区核心区控制性详细规划》于2010年5月获批，土地出让工作同步启动。到目前为止，核心区一期土地出让工作已基本完成。在此次土地出让过程中，为应对现行土地出让制度中暴露出来的种种矛盾，对土地出让模式的创新进行了积极的探索与实践。

2.1基本内涵

土地出让模式的创新是指在现有的土地出让制度框架内对土地出让各个环节的操作方式、方法、内容等进行研究分析，提出优化调整建议。其并不是一种全新的独立于现行土地出让制度之外的土地出让模式，而是在现有社会经济发展背景条件下，对现行土地出让制度的深化和完善。

2.2外部条件

特定的问题必须在特定的前提条件下进行解决，土地出让模式的创新也必须在特定的环境中进行——2010年1月，国务院办公厅下发《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》即“国十一条”，拉开了房地产市场宏观调控的序幕，为土地出让模式的优化提供了明确的政策导引；“创新驱动，转型发展”成为上海推动科学发展的必由之路，为土地出让模式的完善提供了良好的创新环境；2008年10月上海市 “大部制”机构改革，强化“规土合一”，为推动土地出让模式的创新，提供了良好的机制保障和技术基础。

2.3基本流程及重点内容

现行土地出让制度基本流程主要包括制定土地出让计划、开展土地招牌挂、核发用地权证等几个大的阶段，本次土地出让中将研究重点集中于招牌挂阶段，通过增加土地预出让环节、编制全新的招标文件及评标体系、建立方案跟踪评估反馈机制等手段，对整个土地出让模式进行优化。

2.3.1增加土地预出让环节，推行土地“预申请”制度

土地预出让是指在土地正式出让前，按照土地正式出让的要求，对程序规定的若干环节进行的先期“演练”。本次土地预出让主要包括编制招标文件（包括土地出让预申请文件及附件等），预出让公告，受理竞买人投标申请并对其资格进行审查，组织竞买人现场踏勘并答疑，确定评标体系初步方案，组织竞买人竞标并公布结果。土地预出让或预申请制度是土地出让程序或操作流程上的一项创新，土地出让人可以通过其了解市场，竞买人可以通过其进行“热身”，出让人与开发企业之间有益互动，有利于实现“双赢”的局面。

2.3.2全新的招标文件及评标体系

土地招标文件是土地出让过程中最重要的文件，评标体系是土地招标出让的核心，会直接影响土地出让的成败。传统土地招标出让依靠市场定价，形成“价优者得”的局面，引发地价波动，从而影响房产市场社会预期。而且招标文件中只对少数规划技术参数进行要求，规划中的大部分要素只作为参考，规划与土地出让衔接较弱。本次土地出让突破传统，对招标文件及评标体系进行了大胆创新，通过采用商务标加技术标组合评分形式进行评标，弱化价格因素，加大技术标权重，细化技术标评分体系 ，强化了规划与土地出让及后续建设的衔接，保障了规划实施效果。

2.3.3建立跟踪评估反馈机制

本次土地出让过程中还建立了全程跟踪评估及反馈机制，对地区规划编制、土地出让全程跟踪研究，对建设实施情况进行评估，编制《虹桥商务区规划实施报告》，对地区发展导向、规划技术方法、土地出让操作、建设实施策略等多方面优化调整提出反馈意见。

2.4主要作用

2.4.1有利于稳定社会预期

弱化价格因素，确立“综合条件最优者得”的指导思想，有效的避免了“地王”的出现，对于稳定房地产市场社会预期有着明显的作用。本次土地出让中土地价格均价低于4万元/平方米，折合“楼板价”约1万元/平方米，明显低于上海市相同区位其他地段商办用地的价格。

2.4.2有利于建立健康的市场秩序

土地预出让制度，变相延长了土地出让公告的时间，有利于竞买人对土地信息进行深度解读，确定合理的规划设计方案。土地出让信息的充分公开有利于社会的监督，突出了“公开、公平、公正”的市场经济原则。另一方面，预出让相当于强化了竞买人资格审查力度，对其以往业绩、经营状况，有无上“黑名单”进行审查，避免囤地现象出现，从而间接增加土地有效供给，促进房地产市场健康平稳发展。

2.4.3有利于保障地区规划目标的实现

通过全新的招标文件及评标体系，突出了规划控制要素在建设过程中的落实，强化了规划与建设实施的衔接，更有利于规划目标的实现；设立较高的准入门槛，有利于综合实力较强的大的集团开发商介入，从而间接保障了地区开发建设的品质。

2.4.4有利于维护创新的可持续性

跟踪评估及反馈机制有利于地区开发建设过程中各项机制的完善，有利于促进规划编制技术方法的革新，有利于维护创新的可持续性。目前该机制已经发挥作用，商务区其他地区规划编制中控制要素根据具体建设情况已进行若干调整、土地预出让制度环节根据实际操作经验进行了简化、评标体系各要素权重也进行多轮优化调整。

3.结语

土地出让制度的完善是一个长期的动态的过程，虹桥商务区核心区土地出让针对现行土地出让制度进行改良，能够很好的适应当今城市建设和土地开发的需要，同时对于国家社会稳定及经济发展有一定的促进作用。但是该种模式目前还处在初步实践阶段，其理论体系并不完善，有待于在具体操作中进一步优化和提升：该种模式必须以详尽的城市设计及相关研究论证为基础，延长了规划编制周期，同时对规划编制技术人员也提出了更高的要求；其对开发商的限定会使一部分开发商被排除在外，并不一定适合在所有的土地出让中都使用，同时也可能产生权力寻租的腐败现象；其对土地价格的控制，可能会触犯到地方政府深层次的利益，不利于执行；……因此对于土地出让制度的研究还需要结合实践进一步深入进行，建立完善的以市场机制为主导的城市土地市场还任重道远。

参考文献：

[1]《虹桥商务区核心区控制性详细规划（2010年）》

[2]《浅析“招拍挂”土地出让方式的完善和调整》李智强、吴诗嫚、邹啸

[3]《控规与土地出让条件的“硬捆绑”与“软捆绑”》何子张

[4]《让土地出让制度更具操作性》雷爱先

[5]《如何利用控制性详细规划指导城市土地出让》杨宝玉

作者简介：

杨文耀 （1980.8），男，山西省临汾市（籍贯），现职称：工程师，注册规划师，学历：本科，研究方向：城市设计。