强化村民主理财小组作用提升对村干部队伍的内生性监督

[摘要]村民主理财小组是农村村民自治组织中实现自我管理的一个重要组织，实现了村民的知情权、参与权、监督权和决策权。村民主理财小组直接参与村级财务管理、村级重大经济开支的决策、财务收支的审核等，是来自于村民自治组织内部的监督。本文总结了上海市金山区在这方面的有益实践及存在的问题，并针对存在的问题提出了思考建议。

[关键词]民主理财；村干部；内生性；监督

[中图分类号]D267 [文献标识码]B [文章编号]1009-928X（2011）03-0055-03

根据村民委员会组织法要求，村民自治中必须保证村民的知情权、参与权、监督权和决策权，让群众及时了解本村的财务收支、重大事项的决策情况。村民主理财小组直接参与村级财务管理、村级重大经济开支的决策、财务开支的审核等，是来自于村民自治组织内部的监督，是内生性的监督。通过民主理财，很好地保证了村民自治中“四权”的实现。因此，发挥好村民主理财小组在村民自治中的监督和决策作用，意义重大。

一、村民主理财小组发挥作用的有益实践

2004年，国务院下发《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，针对村民理财小组问题做出了专门的规定和要求。配合落实国务院意见，2006年，中纪委颁发了《关于进一步规范乡村财务管理工作的通知》，从完善财务管理的角度，进一步提出要加强村民对乡村财务的监督。2007年开始，上海市金山区开展了村级财务管理规范化建设。为规范村级财务管理，在村务公开监督小组的基础上，又专门成立了村民主理财小组。到2009年8月，全区124个村基本达到规范化管理要求，村级各项财务管理制度更加健全，村级财务民主管理、民主监督机制进一步规范，凡村集体经济组织重大财务活动和财务事项，都经村民主理财小组或村民代表会议讨论决定。

（一）健全组织，奠定村民理财的组织保证。各镇（工业区）成立村民主理财工作领导小组。按照《金山区关于推进村级财务管理规范化建设的实施意见》的要求，相继成立了由纪委（纪工委）书记、行政分管领导、财政所和经济管理所主要负责人组成的工作领导小组，各村都建立了村民主理财小组。

（二）健全制度，奠定村民理财的基础。在资金管理方面，制定并实施了《金山区关于推进村级财务管理规范化建设的实施意见》、《金山区村集体经济组织财务会计管理试行办法》，实行了村账务记账、财务收支预决算、民主理财和财务公开、现金和银行存款管理等26项制度，并经村民代表大会通过后组织实施，以制度推进规范化管理。在资产管理方面，制定并实施了《金山区关于行政村合并工作中加强农村集体资产管理的意见》、《金山区关于农村集体企业改制（产权转让）的程序规定》、《关于做好撤制村、队集体资产处置的工作意见》和《金山区农村集体资产管理暂行办法》等，从产权界定、流动和固定资产管理、资产经营、资产清查、企业改制（产权转让）、法律责任等方面明确要求。在土地资源管理方面，先后制定了《金山区关于征用农民集体所有土地补偿费用使用管理的意见》、《金山区土地出让收入分配使用的暂行规定》等。

（三）制定专门制度规范村民主理财小组的理财方式。从镇的层面，提出了统一的民主理财要求。各镇（工业区）统一规定了民主理财小组的规范，规定了村民主理财小组的职能和权限：村民代表大会行使监督权、审核权、督促纠正权；定期召开理财会议，检查账目和集体资产管理情况，建立理财小组活动日制度，要求理财小组每月开展一次规定日期的理财日活动，参与集体的重大经营决策，征求村民意见和要求；村里所有开支票据必须签（盖）经办人、证明人、审核人、村民主理财小组公章，方能审核报账。规定了民主理财小组成员的构成条件：熟悉有关农村政策和一般的农村财务知识，为人正派，坚持原则，秉公办事，有一定的参政议政能力，威信高，身体健康，工作积极，忠于职守，能认真履行职权和义务，确保村级财务管理程序化、规范化；村干部及其直系亲属不得担任民主理财小组成员。规定了村民理财小组产生的程序：民主理财小组由3-5人组成，其中村民代表数量要占成员总数的三分之二以上，成员由村民会议或村民代表会议选举产生，报镇纪委和农经站审核，并进行政策和业务知识培训合格后由村民委员会聘用；民主理财小组成员任期三年，工作表现好的可以连续担任，工作不合格的由村提出意见报镇纪委审核同意，并经原选举人通过后方可变更。

（四）明确民主理财的内容。从资金到资产，从现金到银行账款，从支出到收入等，包括经营性租赁资产管理，土地承包、发包、流转等管理，集体资产处置管理，村级基建项目（实事项目）监督管理等，都纳入村民主理财的范畴。

（五）加大对从业人员的教育培训，提高相关人员的业务能力和水平。全区各镇（工业区）都很重视村民主理财小组成员的业务培训。在区农委农经站的业务指导下，连续几年，针对财务检查中存在的实际问题，自编培训教材，有针对性开展村级财会人员和村民主理财小组业务培训，提高村级财会人员业务水平和理财小组人员的主动参与意识。区财政局加强会计从业资格培训，针对部分村报账员无证上岗现象，专门开设会计上岗证免费培训班，帮助他们取得合格证书，实现从业人员持证上岗。

（六）建立工作机制，扎实推进村级财务管理规范化工作。各镇（工业区）把推进村级财务管理规范化工作列入村干部考核内容，确保取得实效。镇（工业区）纪委、财政所、经济管理所、记账站有关人员经常下村指导理财工作，并定期召开工作联席会，交流村级财务规范化管理工作，形成了定人定岗定期、专人联系定点村的“三定一联系”制度。

通过区各职能部门及各镇的不断推进，村民主理财小组的作用逐步发挥出来。一是村干部民主管理意识进一步提高。二是把村干部的行为置于监督之下。理财小组在每月理财活动日对村发生的经济业务、财务收支进行审核，对不符合规定的票据按规定程序进行处理。理财活动结束后，及时把审核情况进行公示。“阳光理财”促使村干部廉洁自律，勤俭办事。

二、发挥村民主理财小组监督作用中存在的问题

经过几年的实践，村民主理财小组的作用得到了一定程度的发挥，并取得了一定的成效，村级财务管理不断规范，村干部接受村民监督的自觉性有了很大提高，村民自治中村民自我管理的自主性有了较大进步。但是，在调研和开展农村财务管理规范化达标验收，以及每年在全区范围内进行的农村财务抽查与互查中仍然发现了一些问题。

（一）村级财务管理规范化检查过程中发现的问题：村级财务管理规范化检查主要是检查操作方面的问题，一是现金管理方面存在的问题。在村级财务管理中，仍然在不同程度上存在着比如现金坐收坐支，出借账户、套取现金，未按“现金使用范围”使用现金，月末现金结报单现金发生额较大，未严格执行《现金和银行存款管理制度》，特别是现金盘点制度，库存现金公私混用等。二是原始凭证管理方面存在问题，比如大额支出缺附件（会务费、考察费等），车费、招待费缺清单（合并报销、不及时入账），村付款凭证开具随意性较大，村班子分配、福利、值班等发放标准附件不全，外来凭证（发票）要素不全、内容不清等。

（二）财务公开方面存在的问题：每月财务上墙公开不及时，表中指标不齐全、构稽关系不平衡，村务公开栏公开表不全、不完整等。

（三）民主理财档案管理方面存在的问题：民主理财档案资料不健全、收集整理不及时，民主理财记录簿记录不规范，民主理财小组活动记录不全面，参与村重大事项、实事项目记录不及时，民主理财小组年度理财汇报材料（年度总结）不健全等。

（四）民主理财小组人员在理财过程中的不足：理财小组人员参与意识不强、理财积极性不高；权利义务不对等。

以上问题表面看来是财务管理中一些简单的操作问题，但产生的原因却是一些镇村干部对村民主理财小组参与理财认识上的不足。他们认为农村工作重点是经济发展问题，经济发展了，其他都不是问题。在这样的指导思想下，只注重资金的管理和理财，资金方面也是侧重于支出、现金支出发票的完整性、支出是否合理等，对于资金的收入、收入的来源监督不够，对于资产性、资源性的理财参与不多。从村级经济管理的要求看，村级财产应当包括流动性资产（资金），固定性资产（资产）和资源性资产（土地、林地等），按理也应属于村民民主理财的范围。

同时，民主理财小组人员年龄结构偏大、文化偏低、工作作风等也影响了村民主理财小组作用的发挥。村民主理财人员都是就地选用，有些村的民主理财人员没有经过专门、正规的训练，缺少必要的法律、财经基础知识，有的甚至缺乏起码的文化、业务知识。部分村选举民主理财小组成员时，只注重当选人的品德和威信，而忽略了年龄结构和文化素质，选出的理财小组成员以“三老”（老党员、老干部、老农民）为主，平均年龄在60岁以上，文化程度为小学或文盲。有些人员甚至听不见或看不清，理财中行使监督权力就大打折扣。有的村民主理财小组成员存在老好人主义和顺民意识，工作不大胆，理财不认真，一切围绕村委会的指示办事，民主理财活动马马虎虎。

三、提高村民主理财小组监督作用的建议

村官不是官，但村官手中的权力大起来也很惊人。更好地加强对村干部的监督，村民主理财小组是一个很好的方式，同时也是一项长期的制度性安排，是村民自治的核心。针对村民主理财小组在民主理财实践中存在的问题及不足，我们提出以下建议：

（一）各职能部门形成合力，抓制度的落实到位。村级财务规范化管理的有关规定，有26项之多，其中包括财物管理制度4项（现金和银行存款、债权债务、财务收支、财产清查）、内部控制制度4项（内部牵制及稽核、货币资金、固定资产、对外投资）、财务资料管理制度3项（票据、会计档案、经济合同）和民主理财小组工作职责等制度。这些制度的建立和完善，为民主理财小组开展理财活动提供了操作依据。从发现的问题看，不是缺少制度，而是制度没有落实到位。村民主理财小组牵涉到农村财务规范化问题，是村级党风廉政建设的基础，是实现村民自治自我管理、自我发展、自我监督的最核心的问题，应当从不同的角度抓这些制度的落实。

（二）精心挑选，建立一支高素质的队伍。理财小组成员的素质影响民主理财监督质量。对小组成员的确定，要注重以下两点：一要严格理财小组成员的推选程序，理财小组成员的产生可以参照村干部换届选举的“两推一选”，群众当中推、党员当中推，最后党员代表和村民代表共同选举产生，避免过去单纯的村民代表选村民代表的简单做法，扩大候选人的范围。二是注意民主理财小组人员的年轻化、专业化问题。被选出的理财小组成员应具有高度的责任感，平时比较关注村级经济发展动态，具有一定的政治素质，办事讲原则，为人公道正派。同时，要具备较强的业务素质，对村级财务制度有一定的了解。三要组织培训，培养他们的全局观念、政治觉悟，提高他们的专业水平与技能，使他们真正懂财务、会看账、能审计、会当家，成为理财监审的行家里手，让他们在民主理财监督中更好地发挥作用。

（三）提高地位，形成工作机制。民主理财监督是村务监督的重要内容，规范村民主理财小组的理财活动，确实是民主自治的一项有效形式。村民主理财小组的工作是受村民委托监督和协助村做好村级经济管理工作。对小组成员来说，这是一项义务性工作，需要参与人员具备较强的奉献精神和主人翁意识，而民主监督、村民自治是一项长期而艰巨的工作，单靠理财小组的义务劳动是很难维持的，要使其保持强大的生命力，必须从制度上保证理财小组的地位。同时，应考虑如何将民主理财小组与村原有的村务公开监督小组进行整合，建立一个长效的监督机构，形成一套有效的工作机制。

（四）正确定位，拓宽业务范围。民主理财监督的目的并不仅仅是为了对村干部进行监督，其进一步的功能在于通过民主理财，实现村级经济的发展，账越理越清，财越理越多。因此，只有对村级财务管理由事后监督转为事前监督，不断创新工作机制，进一步规范村级财务管理，每月对村务理财提前介入，才能掌握村里的财务状况，制约村级财务中收支的随意性，增强财务的透明度，真正给群众一本明白账。同时，民主理财小组还要关心村级经济的发展、村集体资金的增值，要利用自己的财务知识为村领导出谋划策，协助村领导做出正确的决策，促使村级集体经济健康、快速发展。各村民主理财小组每季末召开理财会议，对村级收支票据进行集中审批，由村会计通报近期财务收支情况，再依据年初预算，逐项进行审议把关。

（五）注重反馈，与村务公开结合。民主理财与村务公开有效结合也是提高民主理财效果的一个重要渠道。实际上，民主理财与村务公开是相辅相成的，民主理财是村务公开程序的重要组成部分，是财务公开质量的重要保证；财务公开是民主理财结果的主要表现形式，是民主理财活动的延伸。民主理财的结果如果不以村务公开的形式公布的话，是达不到监督的实际效果的。因此，每月理财小组要根据审查结果，写出审查意见与建议，由理财小组成员签名后，在村务公开栏内向村民公布。对村民反映的经济疑点，要给予充分的说明与解释。通过村务公开这一渠道，搭建一座沟通村领导与群众的桥梁，让民主理财监督起到应有的效果。

作者张汉为系中共上海市金山区委党校常务副校长，潘明系中共金山区委党校基层党建研究室讲师