以农业转移人口市民化为核心 稳步推进新型城镇化的思考

城镇化是党的十部署的战略任务之一，是解决“三农”问题的最根本出路。城镇化是一项复杂的系统工程，城镇化搞好了不但可以打造未来二十年新的经济增长引擎，也可以从根本上解决当前我国经济发展中的城乡发展不平衡、区域发展不平衡等深层次矛盾，需要我们从体制机制方面进行深入的思考探索。

一、城镇化取得的成效及存在的问题

改革开放30年来，我国的城镇化取得了很大的发展，城镇化率从1978年的17.92%提升到2012年的52.57%，远快于同期世界城镇化发展水平，取得了举世瞩目的成绩。但我国城镇化发展中也存在发展方式粗放、区域发展不平衡、质量水平不高等突出问题，具体来说：

（一）城镇化发展水平和质量总体偏低

从城镇化水平看，2012年世界平均城市化率达54%，发达国家的城市化率已超过80%，我国城镇化水平不仅低于世界平均水平，也低于一些与我国发展阶段相近的发展中国家，更低于发达国家。从市民化程度来看，如按户籍人口计算，2011年底我国真实的城镇化率仅为35%左右，大量非户籍人口并没有真正融入城市，也无法享受与户籍城市人口同等的城市公共服务，市民化程度很低。我国城镇化发展水平和质量总体上仍然偏低，未来依然有很大的提升空间。

（二）城镇化发展方式过于粗放

过去三十年的快速城镇化，是政府主导的以土地粗放式扩张为特征的发展模式，与这种粗放式发展模式相伴的是土地资源浪费严重、环境污染问题突出、城市功能区布局不合理等。这种以土地为核心的城镇化直接结果就是土地城镇化快于人口城镇化，人口城镇化快于户籍城镇化等现象发生。21世纪前十年，全国城镇建成区面积扩张了64.5%，土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.8倍，如考虑户籍因素，实际上土地城镇化的速度会更快。过度依赖土地资源进行数量扩张的城镇化不具有可持续性。

（三）城镇化发展水平不平衡

从区域看，我国的城镇化具有明显的地区差异，城镇化水平呈“东高西低”特征。目前城镇化率超过50%的省份主要集中的东部和东北地区，而中西部省份城镇化率明显偏低，其中甘肃、云南、贵州、等省区城镇化率不到40%。从城市规模结构看，大中小城市和小城镇发展不协调，大中城市发展超前，小城镇发展滞后。21世纪前十年，北京、上海、天津常住人口分别增长了41%、37.5%和29.3%，而同期全国在镇居住人口占城镇人口的比重从第五次人口普查时的46%下降为第六次普查时的39.4%。

二、推进新型城镇化必须坚持的几项原则

城镇化是由工业化带动的大规模的人口从农村向城镇迁移，以及由此导致的经济社会形态的转变，是我国现代化进程中的必经阶段。城镇化绝不是简单地将人口从农村迁移到城镇，这就要求推进城镇化不能搞“”，要按照经济社会发展规律稳步推进。在推进新型城镇化的过程中，必须要把握好以下几点：

（一）新型城镇化必须以市场为主导

要不要推进城镇化和怎样推进城镇化，不能取决于政府意志，而应由当地经济社会发展水平和居民的实际需要决定，要由城镇化背后的市场力量推动。在城镇化的发展模式上，要从过去政府主导的城镇化过渡到以市场主导的城镇化。政府主导的城镇化在执行过程中过于依赖行政力量，容易引起各种利益冲突，严重时甚至会影响社会和谐稳定。比如，过去的城镇化过程中屡见不鲜的强征农民土地、强拆房屋、逼农民上楼、建无人居住的“鬼城”等。新型城镇化要明晰政府和市场的边界，市场的归市场，政府的归政府。政府可以通过强化城市产业集聚、完善城市基础设施、放开城市户籍限制、赋予均等公共服务等市场化的手段，吸引农民在城市落地生根，进而推进城镇化。

（二）新型城镇化必须规划先行

推进城镇化不能急于求成，要按照党的十提出的推动城乡发展一体化总要求，总结我国和世界各国城镇化发展过程中的经验和教训，结合区域实际编制城乡建设规划、空间发展规划、市县发展规划、乡镇发展规划、商业网点规划等，合理确定城乡产业发展空间格局，明确区域内城镇化的发展方向、模式和重点等。特别需要注意的是，在做城镇化发展规划时不能忽视融资规划，缺乏超前的融资规划很容易在城镇化建设过程中陷入资金困境，打乱整个城镇化的推进进程，必须围绕新型城镇化金融需求的多元化特点，从融资渠道、融资模式、融资规模等方面科学做好城镇化融资规划。

（三）新型城镇化必须坚持以人为本

目前，媒体曝光的个别地区在推进城镇化的过程中片面追求政绩，完全忽视农民的实际居住需要，不切实际的强迫农民住公寓楼，究其原因就是缺乏以人为本的理念。在新型城镇化的过程中，需认真落实以人为本理念，尊重农民的意愿和实际。在居住方式上，要采取区别对待，对那些进入城市不从事农业生产的农民工居住上可以采取公寓楼的方式，对那些居住在小城镇或新型农村社区并且仍然从事农业生产的农户，仍要采取集中院落居住的方式；在农民拥有的资源上，考虑农民融入城市的高成本，要保留在各级城市落户的农民土地承包经营权和宅基地使用权。

（四）新型城镇化必须要有产业支撑

城镇化是工业化的产物，没有现代工业产业积聚，也就没有城镇化，城镇化与工业化相辅相成。拉美等国家的现实告诉我们，如果没有产业支撑，农民失地便失业，进城的过程就是贫民化过程，集中居住区就会沦为贫民区。我国东部地区城镇化水平之所以高于中西部地区的根本原因在于，改革开放后东部沿海地区承接日美欧等发达国家或地区产业专业的东风，产业基础不断壮大，进而吸纳了大量就业人员。在推进新型产业化的进程中，需把握当前国际产业结构调整的难得机遇，把城镇化与调整产业结构、培育新兴产业、发展服务业、促进就业创业结合起来，不断壮大产业基础，为城镇化深入推进打下坚实的基础。

三、加快破除新型城镇化的制度障碍

党的十报告强调“有序推进农业转移人口市民化”。目前，我国有2.6亿生活在城镇但没有城镇户口的农民工。可以说，有序推进农业转移人口市民化是提高城镇化质量的核心，不仅会释放巨大的消费和投资需求，而且有助于提升经济发展的质量和效益。当前，农业转移人口市民化还存在一些制度障碍，主要包括户籍制度、农村土地制度和相应财政配套制度等，必须下大力气、采取有力措施予以破除。

（一）加快户籍制度改革

从长期看，要取消户籍管理制度，鼓励和支持城乡居民自由流动，为有条件、有意愿在城市定居的居民提供安居乐业所必要的保障。从短期看，就是要逐步放宽城市落户条件，有序做好现有在城市就业的农民工市民化，加块市级以下地区特别是东部经济发展水平高、人口承载能力强的中小城镇的农民工市民化步伐，明确政府对农民工及其家庭成员的基本公共服务职责，逐步赋予其享有与城镇居民同等的公共服务权力，逐步改变根据户籍不同实行差别化服务的做法。

（二）推进农村土地制度改革

开展农村承包土地和宅基地确权登记，赋予农民对承包土地更加充分的占有、使用、收益和处置权力；围绕提高农民土地流转收益，适当放宽土地流转范围，适度鼓励土地向能提高收益的从事大规模特色农业的工商企业流转；保留在各级城市落户的农民土地承包经营权和宅基地使用权，允许农村集体土地承包经营权、宅基地、农村房屋等进行抵押融资；顺应城市化大发展后农村人口越来越少的现实，放宽农村宅基地和农村房屋转让范围仅限定在本村或本集体经济组织内的政策，探索在城市落户农民宅基地在城市挂牌交易或置换城市房产，使土地收益成为农民进程就业安家的资本。加快征地制度改革，探索由土地供给方与需求方直接交易的可行性，不断提高农民在土地增值收益中的分配比例。

（三）深化财税体制改革

我国人口城镇化之所以落后于土地城镇化的根本原因，主要是地方政府没有愿意也没有能力承担与此相关的巨大成本。要真正推进人的城镇化就必须深化财税体制改革，构建与城镇化建设事权相对应的地方财政体系。理顺中央和地方财力与事权的关系，合理界定中央与地方的事权和支出责任，以常住人口为财政分成依据，调整各级政府之间的财政分配比例，解决城镇人口增加带来的公共支出问题。制定和完善城镇化的配套政策，如建立农民工专项资金转移支付制度，对吸纳流动人口较多的城镇补助建设资金，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口规模挂钩等。

四、当前推进新型城镇化的几项重点工作

推进新型城镇化发展的大幕已经拉开，我们要以市场主导为方向，以提升城镇化质量为目标，以人的城镇化为核心，以提升产业支撑能力和城镇承载能力为重点，加快完善城镇基础设施和公共服务，着力推进城市基本公共服务均等化。当前，重点要做好以下几项工作：

（一）着力培育壮大具有区域特色的产业

城镇化不仅要有人口的聚集，更要有产业支撑，没有一定的产业基础，城镇化将是一句空话。各地特别是经济发展水平较落后的地区要坚持把增加城镇就业岗位放在首位，积极培育能够吸纳一定数量人口就业的区域优势产业，推动产城一体化。东部经济发展水平高的地区，要加快产业升级换代的步伐，重点要向高端、高质、高效等方面发展，壮大新能源、电子信息、生物产业等新兴产业，尽快完成经济发展的转型。中西部经济发展水平相对滞后的地区，一方面要抓住当前东部产业向中西部转移的有利契机，结合区域资源禀赋，有针对性的吸引转移产业在当地落户；另一方面，要结合地区的比较优势，积极培育有区域特色的优势产业。

（二）要抓好城镇化配套基础设施和公共服务建设

当前，要根据农业转移人口市民化的规模和趋势，科学规划建设各类公共设施，努力提高城市承载力。统筹好城市建设用地管理，科学合理地布局工业、服务业、交通、住宅及生态用地，优化城市用地结构和布局，合理引导工业向园区集中；加大城市基础设施建设投入力度，加大城市道路管网、轨道交通、垃圾污水处理、保障性住房等民生类基础设施建设；加强城市环境保护和生态建设，认真吸取江苏启东抵制日本王子纸业污水排海工程、昆明市民反对安宁上马石油炼化项目等生态事件的经验教训，建立有利于可持续发展的环境保护和治理机制。同时，各级政府要增加对公共服务投入，大力发展文化、教育、医疗卫生等事业，逐步提高养老保险、医疗保险等社会保障标准。

（三）大力推进现代农业大发展

在推进城镇化过程中，随着农村转移劳动力市民化程度的不断深化和城乡消费结构的快速升级，对农产品的总量需求会有刚性增长，只有实现农业现代化，才能在农业劳动力和耕地减少的情况下稳定农产品供给，防止出现粮食安全问题。结合我国当前实际，唯有不断加强农业科技投入、改进农业经营体系和提高机械化水平，提高单位劳动力及单位土地面积上的生产效率是破解粮食安全问题的解决之道。一方面，要不断加大农业生产中的生物技术以及信息技术的开发应用，大力加强农业基础建设投资和机械化的资本投入。另一方面，要构建新型农业经营体系，大力发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等农业生产组织形态，实现农业生产经营向专业化和集约化转化。

（四）推进城市基本公共服务均等化

适应人口城镇化的发展要求，加快教育、医疗、住房等社会保障体系改革。一是积极推动义务教育均衡化。改善农业转移人口子女的就学条件，把农民工随迁子女义务教育纳入城镇教育发展规划，降低入学门槛，有效解决农民工子女入学难问题，尽快制定随迁子女异地高考政策等；二是加快整合各项城乡医疗保险制度。目前我国基本医疗保险体系包括城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗“三大支柱”，这三大基本医疗保险制度保障水平差别并不很大，要抓紧制定这三大基本医疗保险制度的整合方案，确保农村转移人口在任何地方都享受基本的医疗保障；三是扩大城镇保障性住房覆盖面。住房问题是农村转移人口能不能在城市稳下来的最关键因素，当前的各地保障性住房基本没有覆盖进程务工人员，要加大保障性住房建设投入，加快保障性住房改革步伐，逐步将农村转移人口纳入保障性住房覆盖范围。

（五）探索建立农村土地资源或权属交易市场

为有效盘活农村土地资源，促进生产要素在城乡间合理流动，就要建立健全农村土地资源或权属交易市场。一方面，探索建立县域内的土地流转交易市场。规范土地流转程序，建立工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度，健全县乡村三级服务网络，加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，为农户提供信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估、纠纷解决等流转服务。另一方面，要探索在城市建立农村宅基地挂牌交易市场。要借鉴近年来各地探索开展的农村宅基地在城市置换房屋等交易经验，结合国土资源管理中的区域内城镇建设用地增减挂钩制度，探索在城市建立农村宅基地交易市场，允许市民化的转移人口将在农村的宅基地在城市挂牌交易或用于置换房屋。