浅析网络民意对公共政策制定的影响

摘 要：网络给民众表达民意提供了最后一道话语空间，作为公共政策制定主体，政府高度尊重民意是执政为民的基本前提。但在现实层面上，由于网络民意的双重性制约，政策主体在公共决策中应该坚持自由与管制之间的平衡制定相关政策。

关键词：网络民意；公共政策制定

中图分类号：D62文献标识码：A 文章编号：1003-949X(2009)-04-0050-02

网络，作为一个天然的民主设置，已经为分散的民众提供了意见表达的新渠道。网络与政策之间的互动在网络走进普通公众的时候已经开始，并且有加强之势。研究网络舆论，特别是网络民意对政策制定的影响已成为相当重要的议题。

一、网络民意的生成及特点

民意是指以因特网为载体，通过网民的多元化、多通道的电子文本表达，体现出来的对社会公共事物的意见和愿望。因特网的出现，不仅使普通民众获得了一条更为迅捷和广阔的信息渠道，也使他们有了真正意义上的自由表达意见和愿望的话语权。其特点可概括为以下几方面。

1.民意主体的多元化。因特网的开放格局，使信息与意见的不再是某种特权。在网上，每个用户都可以在网络的虚拟社区、BBS论坛、公共聊天室、博客日志等充分行使“话语权”。这是一个可以无视社会等级差别，允许质疑、批评公众事物并具有相当包容性的公共空间，普通民众直接参与公共事物的讨论。

2.网络议题的广泛化。议题是网络民意形成的物质条件。网络中网站、网民都可以设置议题，这就使得议题更具有广泛性和全面性，可以使网络民意相当全面和充分地反映社会生活的面貌，凸显己经形成的和潜在的社会问题，表达民众的真实呼声。更重要的是网络民意的议题范围更多地涉及与权益相关的内容，因而议题更显著，参与更踊跃，民意也更为突出。

3.民意表达的直接化

网络的拟态环境和匿名性特征，使民意表达使用更直接而非委婉的方式，其针对某一议题的讨论常常是唇枪舌剑、立场鲜明。因而判断网络民意的倾向性是非常简单的事情，不需要猜测背后隐含的东西。

二、网络公众诉求影响公共政策制定的路径分析

完整的公共政策环节可描述为政策议程的出现，政策问题的确定及方案选择，政策行动、反馈及修正。网络公众诉求影响公共政策的路径也可循此环节考察。本文仅讨论公共政策制定的环节，即网络民意对政策问题的确定和方案的选择过程的影响。

首先在政策议程方面。政策议程，指使某些议题成为议程，并将这些政策而不是其他政策摆到公民或政策决定者面前，以供选择和形成据以决定这些选择意见。它包括社会系统议程和政府议程。系统议程系被政治共同体中的成员所关注，被广泛讨论，但尚未明确的话题。政府议程指引起公共官员关注的问题，是行动的程序，是决策机关和人员对有关问题依照特定程序给与解决的实际活动过程。社会话题成为系统议程须具备三个条件：一是该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，至少被公众所感觉；二是多数人认为有采取行动的必要；三是公众普遍认为此问题是某个政府部门权限范围内的事，而且应当给与关注。网络公众诉求反映集体偏好，网络公众诉求具有的特性使得所讨论的话题、问题都是系统议程，使得这一系统议程能够便捷地进入政府议程。

三个前提条件表明，公众诉求解决了信息不对称和信息失真，为政府议程提供了一种新的问题察觉机制。一则它既可以直接被决策层知晓，某些特定的问题可能会被密切关注，并提出解决这些问题的方案“。二则也可以对各层级政府及其相关职能部门造成压力。在现有的政府绩效评估体系和官员政绩评估体系下，政府及其官员面对网络公众诉求所体现的信息流，一般总会假定其行为会被其上级政府或上级官员观察到，也会被其政策所涉群体观察到。而政府绩效评定及官员晋升又总是受以上两方面影响，特别是前者会起决定作用。因而政府部门及其官员在网络公众诉求面前，会倾向于做出行动或反应。三则通过对某一社会现象或新闻事件，特别是有关公共部门和个人的行为进行连续的评论乃至抨击，在某一特定时期内形成热论的话题，吸引更多的公众参与并讨论，以此来树立某种行政责任伦理和行政道德，进而影响公共政策的价值取向。

其次，在政策问题确定方面，即在政策议程之后，还得由政策制定部门对问题进行界定。进入政策议程的问题也就具有特定的内涵，即指实际状态与期望状态（公众期望和政府期望）之间的差距，以及各种各样需加以解决的矛盾。决策者将社会问题提升为政策问题与其观念密切相关。当决策者观察到某一社会问题已引起社会广泛注意和讨论，且此问题本身确有解决必要，并且也属于职权范围内的事，决策者就会把它列入议事日程，作为政策问题来处理。网络公众诉求进入政府议程还只是其影响政策的必要条件，而进入问题确定及方案选择阶段，才是其影响公共政策的充分条件。这一阶段，又有两种情况。一方面，有的网络公众诉求所确定的政策议题被筛选掉了，其原因是这些议题多半在现有政治经济技术条件下不可行或可能对政策官员的既得或预期利益产生冲击。另一方面在问题确定及方案选择中，网络公众诉求所特有的话语权和信息传导机制又成为这一阶段的问题确定及方案选择的环境背景，使得政策制定要将网络民意纳入考虑因素。

三、网络民意对政策制定影响的双面解读

首先，网络民意在公共决策中的积极作用表现在以下几方面：

1.网络民意的有序表达有利于政府科学制定公共政策

在当今市场经济条件下，国家权力机关的重要职能之一是通过制定公共政策，对市场进行管理，而公共领域就应对此做出评价。现在，由于互联网的迅猛发展，网络逐渐成为现代社会公共领域的一个重要言论空间。网民们通过对社会公共事物的热切关注和参与，己经对政府制定公共政策产生了积极影响。

2.网络民意为政府制定公共政策提供“原生态”的民意

民意是政府公共决策重要的基础。网络传播的开放性与交互性有效弥补了传统新闻媒介反映民意不足的缺陷。网络民意由于其生存空间的虚拟性 , 使得民意主体敢于表达自己的真实心声;由于其主体的平等性 , 使得大众参与决策成为可能; 由于问题指向的公共性 , 使其与公共决策密切相关; 民意内容的公共性和丰富性 , 则为公共决策提供了全面的原生态民意。

3.网络民意的参与将提高公共政策制定的民主性

政策的制定是利益集团之间相互博弈的复杂过程。今天的中国己形成了多个不同的利益集团，不同的利益集团在面对同一项政策时，感受是不一样的。制定公共政策的过程，实质上就是融合各个社会阶层关系的过程。如果单单是由政府部门制定政策，相对弱势的群体往往面临着被边缘化的命运。而很大一部分网络民意正是代表弱势群体的呼声。由于网络民意表达的低成本，使得普通民众也能通过网络来表达自己的声音。再看网络民意在公共决策中的消极效应。

1.网络群体的真实性问题

网络群众较之现实群众，不同之处在于以符号形态出现，并且这种符号不是一成不变的，而是随时可以消亡或新生的。也就是说网络个体可以扮演多重角色。某些议题的讨论，表面上看起来声势浩大，而实际上可能只是其中少数人通过变换多个网名故意造势，形成群众增加的假象。网络信息与意见传播的一个主要方法是复制，不仅复制信息与意见本身，而且于不知不觉中也惯性地复制了他人的思想。也正因为这样，网络群体相比于现实群体更需要舆论导向。由此可以看出较之真实民意，网络民意存在着相当明显的泡沫现象。

2.网络民意中信息的客观性问题

拥有一定数量的客观信息是民众政治参与的基础和前提。但是网络信息容量的无限性和网络信息的可操纵性都难以保证民众所获信息的客观性。在互联网上，信息容量具有无限性这样，面对互联网中海量信息的不断轰炸，相当多的民众缺乏驾驭这些信息风暴的足够能力，表面上拥有无数信息，实际上可能茫然不知所措，失去了自己的真正思想。同时，作为一种崭新的媒体，互联网的一个致命的缺陷是网络信息的可操纵性，导致其缺少权威性和公信力。

3.网络民意中的非理性因素

对网络民意的质疑，一般是基于两种假设，一是网络的匿名性，让言论发表者无所顾忌，不必考虑现实社会的责任，其合理性、公正性无法保证，虚假信息充斥在网络。二是网络所提供的众多搜索引擎和屏蔽技术及诸多个性化定制服务，互联网使人们之间的沟通可以突破地理的障碍而进行。网络让人们基于共同的兴趣结成虚拟社区，具有某些利益和政治主张的人，会倾向选择和他们有同样看法的相同网站及其讨论团体，这样不同的团体只看、只听，甚至只关注他们自己的看法，最后形成极端的观点。

四、结语

现代民主政治本质上是民意政治，民意是公共政策的合法性基石。网络民意作为一种史无前例的民意表达形式，政府公共决策如果无视网络民意存在，则可能闭目塞听，如果过于相信网络民意，则会偏听偏信。对于网络民意，政府在公共决策中一方面要秉承“兼听则明、偏听则暗”的原则兼收并蓄，积极开放地汲取其中的精华，认真研究和对待每一条意见、每一个建议，做到听民意还要尊重民意，集中民智还要用好民智，切实把社会各个阶层的意见和建议吸纳好、采用好、落实好；另一方面要加强对网络民意的舆论引导，对于国内外发生的重大事件及网民关注的民生社情问题，应及时邀请有关政府官员与相关专家及当事人做嘉宾访谈，使官方的声音成为论坛的主流。如新华网在近几年的 “两会 ”期间邀请了多位省部级政府官员和专家学者做客网上访谈。这种做法在相当程度上增进了民间与政府的交流，有效引导网络舆论，使网络民意更富于理性和建设性。同时，也要进一步增强报纸、电视、广播等传统媒体的民意表达功能，使民意征集制度化、常态化，为政府公共决策科学化、民主化提供坚实的民意基础。

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