城乡一体化背景下农村社会保障的法律设计

【摘 要】城乡一体化发展是贯彻落实科学发展观的战略举措，城乡一体化发展的关键是处理好农民的社会保障问题。近几年，党和国家日益重视农民的社会保障问题，农村社会保障制度得到了较大的改善，农民的社会保障水平得到了较大的提升，但是，随着城乡一体化的推进，失地农民的社会保障也存在着许多的问题。本文从分析城乡一体化进程中的农民社会保障问题出发，探讨从法律和机制体制层面，寻求提升农民社会保障的有效路径。

【关键词】城乡一体化 农民 社会保障 法律设计

改革开放以来，伴随着工业化快速推进， 我国已经从一个农业大国转变为工业大国，具备了工业反哺农业、城市支持农村，推进城乡经济社会发展一体化的能力。同时，城乡发展不协调，城乡居民收入差距较大，农民的基本生活得不到保障，成为影响社会和谐的突出因素。从收入分配、劳动就业、社会保障、公民权利保障到基本公共服务等方面，城乡之间都存在巨大差异，造成大量农村人口的生存权益无法有效保障。越来越多的人关注农村社会保障问题，使得城乡一体化发展中，如何完善农民的社会保障，成为政府在实现共同富裕过程中首要解决的问题。

1.城乡一体化过程中完善农村社会保障制度存在的矛盾

1.1户籍制度的不合理与城乡养老保障二元化的矛盾

在我国，长期以来，治安户籍和人口统计户籍的形式就是由户籍制度来完成。并且这一制度还与居民的许多日常生活管理密不可分，比如粮油供应、义务教育、各种保障和社会福利，就业等。近几年，随着城市社会保障体制的完善，养老、医疗、工伤、社会优抚和救助，以及最低生活保障等项目的已经得到很大的程度的完善和提高。但在农村，社会保障发展相对滞后，不仅涉及到社会保障的项目不全，而且制度建设方面也存在许多问题。

1.2农民数量大与城乡收入差距的矛盾

中国的农村人口还占总人口的绝大多数，农村的社会保障还游离在中国社会保障体系之外，目前，农村的社会化程度与城市相比还有很大的差距，不但水平低，而且覆盖的范围也很小，同时又存在着形式单一的特点，另一方面，尽管随着改革和发展，农村的生产生活水平有了提升，但是农民的收入还是与城市存在着巨大的差距，并且收入差距在某些地方还有扩大的趋势，在这样的情况下，使本来就很落后的农村社会保障更加的举步维艰。特别表现在农村养老、医疗、教育和劳动就业等和农民生活密切相关的领域。

1.3农村社会公共福利事业发展缓慢与养老保障任务繁重的矛盾

随着经济的发展，原有的与传统农村集体、家庭和土地相联系的保障形式，不断被打破，原来的保障资金大部分来自集体和家庭投入，国家只进行适当投入。但随着市场经济的不断深化，土地征用的越来越多，传统的保障手段的功能也越来越弱。同时，由于我们长期以来实行的计划生育政策，农村家庭的规模由于独生子女的增多而越来越小，这样，就加大了农村人口的负担，作为家庭来讲，保障功能压力也越来越大。并且，随着城镇化的发展，农村中的大多青壮年劳动力选择外出务工，收入来源呈现多元化趋向，土地相对收入不断下降，土地保障功能更是趋于急速下降阶段。这样，农民的养老保障任务就更加的重要。

1.4社保管理难度大与社保体系实效间的矛盾

农村社会保障缺乏统一的管理办法和监督体系，是广大农村地区面临的又一现实问题。从管理机构上看，突出表现为多头管理、政出多门，最终导致了一系列如农村社会养老保险关系问题、农村社会养老保险资金的保值增值问题、因病致贫、返贫问题等。这样的问题，虽然随着社保统筹工作的推进而有所减少，但成效仍然有限，问题仍大量存在。最近几年，许多地方出现农民退保问题，农民参保时曾经很积极，但在保障兑现时，却存在着很多问题，却少有人关注。对于急需救助的个体和家庭而言，尤其是对地处农村不发达地区的这类家庭和个人来说，这样的资金成本以及兑现社保过程中的各种隐形“成本因素”，也是不堪重负的。

2.完善城乡一体化中的农村社会保障体系的法律设计

推进城乡一体化发展，在经济社会发展的同时，更加关注农村社会保障体系的完善，特别是从制度和法律层面对农村社会保障作出规范和设计，是今后城乡发展一体化过程中的重要方面，是提高失地农民的生活水平、就业水平以及全面建成小康社会的具体目标。

2.1加强农村公共财政的法治建设，改革现行分税制结构

中国的城乡差别如此之大，城乡二元社会经济结构如此明显的一个重要因素就是城乡差别的财政政策，这种财政政策所带来的财政体制严重制约着城乡的发展。所以，推进城乡发展的一体化，必须完善农村公共财政的法治建设，对现行的分税制进行改革，这样，才能建立“公共资源配置权下移”的财政体。实现“工业反哺农业，城市支持农村”，中央和省级政府的财力配置尽量广大农村地区，特别是贫困的农村地区倾斜，保证“多予少取放活”的落实，充分整合好部门涉农资金，同时通过加大对预算审计的监督，设立资金账户，进行专门的管理，改变当前涉农资金“各自为政”的部门分散管理模式，集中用于反哺农业农村；通过税制改革，完善中央与地方财权、事权、税权的匹配。

2.2推进集体土地上房屋拆迁的立法进程，失地农民的社会保障是首要问题

城镇化步伐不断加快，对土地、特别是农村集体土地需求的不断扩大，近些年，在征地的过程中，由于补偿金额和生活保障的问题，引发了许多的矛盾和纠纷，还有个别的激化的情况。主要的原因是相关法律政策的滞后。部分失地农民在丧失了土地以后，又没有后续的生活保障，由于《土地管理法》、《城市房地产管理法》的一些规定是行政征用的方式来征用土地，具有强制性和垄断性，农民是无法参与到土地增值中的分配，所以，加快征收农村集体土地房屋拆迁立法，已成为有效保护农民合法权益的当务之急。首先，要从法律的层面上对集体土地征收中对“公共利益需要”作出界定，土地征用权的行使只能以公共利益的需要为出发点，其他非公益性用地。要完善征地程序，确保集体和农民有征地参与权和司法救济权。规定财产评估程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制拆迁程序和司法裁决机制等。其次，要建立合理的拆迁补偿标准和安置方式。由国家统一规定最低标准，各地方再结合本地实际，在此基础上确定具体补偿数额，确保农民不会因为拆迁而使生活水平下降。最后，要在征地出让金收益中，切块建立社会保障基金，建立失地农民社会保障制度，让失地农民老有所养、老有所依，免除后顾之忧。

2.3改革现行“二元化”城乡户籍管理办法

城镇化需要大量的劳动力，城镇化的过程是和有效解决农民的就业问题紧密相连的，否则，农民就无法享受改革发展和城市文明成果。关键在于改革现行户籍制度，一方面，大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，实行以具有稳定就业或生活来源、固定住所和居住期限为基本条件的户口迁移准入制，鼓励农民工就地市民化。另一方面，要建立城市和农村相连接的社会保障体系，使产生于户籍制度上的城乡差别，特别是在社会保障体系上的差别，逐渐的缩小，直至最后消失。这样，在城镇化过程中，失去了土地的农民才能获得相应的生活保障，特别是在均等的教育、医疗、就业等公共服务方面。这样，才能要真正彻底废除对农民身份制度的歧视，还农民公民权利。

参考文献：

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[2]李鑫.《现阶段我国农村社会保障对策研究》[J].经济导刊，2007年第10期

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[4]王福强.《完善制度体系 促进城乡一体化发展》[J].中国经贸导刊，2010年12期

[5]吴静.《城乡一体化进程中失地农民养老保障问题分析—基于制度适应的视角》[J].商业时代，2010年11期

（作者单位：佳木斯市委党校；黑龙江 佳木斯 154000）