浅谈城市土地节约集约利用

【摘要】本文根据《开发区土地集约利用评价规程》的要求和做法对江苏省南通市崇川开发区进行土地集约利用程度评价，对我国目前城市土地节约集约利用存在的问题提出了一些建议和意见。本文共分三部分。

第一章介绍城市土地集约利用的理论基础及存在的观点，阐述了四种主流的对城市土地集约利用基本概念和内涵。

第二章根据《开发区土地集约利用评价规程》的要求和做法对江苏省南通市崇川开发区进行土地集约利用程度评价。

第三章对如何为城市土地资源的合理利用，优化土地结构，提高土地利用率，将国民经济总体规划、土地利用总体规划和城市总体规划相统一，实现土地的集约利用和城市的可持续发展提出一些建议和意见。

【关键词】城市土地集约利用；土地集约利用程度评价；土地资源

土地资源是我们赖以生存的自然资源之一,也是社会发展的根本，而人多地少是我国的基本国情，我国又正处在工业化和城市化快速发展的阶段，在我国工业化和城市化的进程中，经济飞速发展、人口急剧增加，都加剧了我国土地资源利用的矛盾。

1 城市土地集约利用的理论基础及存在的观点

大卫•里卡多等古典政治经济学家在地租理论中首次提出土地集约利用的概念，当时是针对农业土地产出的研究，后来被学者借鉴到城镇建设的领域，出现了“城市土地集约利用”的概念。随着我国城市化和工业化的高速推进，城市土地的供需矛盾日益突出，学者把这套理论借鉴到城镇建设的领域，出现了“城市土地集约利用”的概念。

目前对城市土地集约利用已经展开了很多研究。在对城市土地集约利用基本概念和内涵的理解方面，虽然没有完全统一的意见，但是大概可以分成四类观点。

一是城市土地集约利用即在现有的土地上追加成本要素的投入，并以 “集约度”进行衡量。如马克伟主编的《土地大辞典》中对“土地集约经营”词条的解释是:“土地集约经营是土地粗放经营的对称。是指在科学技术进步的基础上, 在单位面积土地上集中投放物化劳动和活劳动, 以提高单位土地面积产品产量和负荷能力的经营方式。在建筑业中, 集约经营则是通过对单位土地面积多投放活劳动和物化劳动, 来提高土地利用率, 增加建筑物层数, 提高土地的经济功能和负荷能力”。

二是城市土地集约利用便是追求在现有的土地上获取最大的经济效益，并以城市土地上的经济产出进行衡量。如毕保德认为,“所谓集约度, 就是指单位土地面积上所投资本和劳动的数量。所投入资本和劳动越多, 则集约度越高; 反之, 则越低。人们在谈到土地集约经营时, 往往是指耕地, 言及非农用地的很少。非农用地的效益可分为两类: 用于住宅建设的是所建房屋的面积; 用于工业、商业和交通运输的在于所获经营利润。前一类是实物性的, 后一类是价值性的。但两者集约经营的共同点是力争获得单位土地面积上的最大收益”。

三是认为城市土地集约利用是指多维的利用城市的土地。如肖梦认为：“可以多维地利用城市土地的立体空间, 并使城市土地一地多用。城市土地立体空间的多维利用, 就是利用土地的地面、上空和地下进行各种建设。一地多用则是在同一块土地上根据需要安排各种不同用途的多种建设项目。这也就是提高城市土地利用率的集约化利用。”

四是认为强调在研究城市土地集约利用时, 还要考虑土地利用结构和布局的优化问题，城市土地集约利用要以城市合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提。例如, 原国家土地管理局局长邹玉川在1996 年土地日发表的文章中指出, 城市土地内涵挖潜、集约利用的潜力来自四个方面: 一是城市人均占地有潜力可挖; 二是调整城市用地布局, 提高土地产出率有潜力可挖; 三是小城镇用地有潜力可挖;四是城市空闲地和地下空间也有潜力可挖。

2 土地集约利用评价方法的研究（以江苏省南通市崇川开发区为例）

2.1 土地集约利用评价方法的研究

评价方法是土地集约利用评价的基础，但由于理论基础的不统一，因此评价方法成为研究中的薄弱环节。我国一些学者在西方国家常用的一些土地评价的理论和方法的研究基础上总结了一套自己的方法。另外有些学者根据我国基本国情，确定一个土地集约利用评价标准后，然后采取比较分析方法，进行定性或者定量的比较分析，最终取得评价成果。还有一些专家将定量分析的过程中采用的方法及模型运用在土地集约利用评价上。以上这些做法逐渐完善了土地集约利用评价系统。

作为土地集约利用评价的核心工作是评价指标体系的制定，因此评价指标体系的制定迫在眉睫，为此国土资源部专门颁布了《开发区土地集约利用评价规程》、《城市土地集约利用潜力评价技术方案》，为开发区土地集约利用评价制定了一个标准。

2.2 南通市崇川经济开发区概况

崇川区作为沿海开发城市南通市的主城区，位于江苏省的东南部，地理位置优越，交通便利；全区可以分为以下五个功能区域：老城区、新城区、开发区、风景区和沿江经济带。江苏南通崇川经济开发区是五个功能区域其中之一。这里已经成为上海经济磁场的强辐射区，长三角外商投资的密集区。在2006年中国地交会上，崇川经济开发区被评为“长三角最具活力投资区域”。

下面笔者根据《开发区土地集约利用评价规程》的要求和做法对江苏省南通市崇川开发区进行土地集约利用程度评价。

2.3 程度评价方法

2.3.1 构建评价指标体系

江苏南通崇川经济开发区土地集约利用程度评价从土地利用状况、用地效益和管理绩效三个方面开展，构建了包括目标、子目标和指标三个层次的集约度评价指标体系。

2.3.2 确定评价指标权重

江苏南通崇川经济开发区土地集约利用评价因素的权重是度量评价因素对土地利用集约度影响程度大小的指标，评价因素对土地利用集约程度影响力越大，权重越大。

指标权重采用特尔斐法确定：通过对评价目标、子目标、指标的权重进行多轮打分，并按公式（1）计算权重值：

………………………………………………（1）

式中： ― 第i个目标、子目标或指标的权重；

― 专家j对于第i个目标、子目标或指标的打分；

n― 专家总数。

最终我们可以得到江苏南通崇川经济开发区相关指标的权重值。

2.3.3 计算评价指标现状值

对各指标具体计算方法进行研究和梳理，在明确各指标相关因素因子取值口径的基础上，计算得到各指标现状值。

2.3.4 确定评价指标理想值

理想值是开发区土地集约利用程度评价指标取值的标准，是本次评价中最关键的技术要点。因此，我们将理想值定义为开发区土地集约利用应该达到的水平。

理想值确定的依据主要有：专家咨询法、目标逼近法、挖潜法、先进经验逼近法、发展趋势估计法等。

目标值法是根据国家、区域、开发区国民经济和社会发展规划等目标，结合土地利用总体规划、城市规划、有关用地标准、行业政策等，在分析土地利用现状基础上，确定理想值的一种方法。

（1）参考规划用地目标，确定用地结构指标理想值

对于评价中涉及的土地开发率、工业用地率，主要是参考《江苏南通崇川经济开发区发展规划》确定其理想值。

（2）以区域较高水平为依据确定理想值

江苏省经过对各开发区指标现状值进行测算，以区域内较优水平为依据，确定了三大区域各指标理想值的参考方案。这里结合该参考方案，同时，依据开发区自身的发展趋势，向同区域内较优开发区水平看齐，以此来确定容积率和建筑系数等指标的理想值。

（3）以管理工作要求确定管理绩效评价指标理想值

土地管理部门对到期用地和闲置土地必须及时发现、及时认定、及时处置。因此期项目用地处置率、闲置土地处置率这两项指标理想值确定为100%。

开发区土地开发率现状水平已达到83.17%，随着土地开发利用强度提高，开发区土地开发率能够达到95%，因此以此作为理想值。对于土地供应率，根据江苏南通崇川经济开发区实际情况制定，均不能达到100%，原因如下：一是由于经济技术区还存在未供应的土地，在未来几年内由于受到工业用地招拍挂等相关国家严格土地管理政策的影响，剩余土地未必能全部供应；二是由于目前金融危机的影响等不确定性因素的影响，可能在一定程度上制约着开发区内项目引进速度，因此，确定土地供应率理想值为100.00%。

对于土地有偿使用率和土地招拍挂率两项土地供应市场化程度指标，由于开发区土地仅剩70.53公顷土地尚可供应，全部为尚可有偿使用土地69.52公顷。根据开发区未来用地趋势，确定了土地有偿使用率的理想值为100.00%，土地招拍挂率的理想值为100.00%。

2.3.5 指标标准化

为了方便各项指标的数据的比较，将原始数据进行标准化处理为〔0，100%〕的无量纲数据。本文采用理想值比例推算法对指标原始值进行标准化，即各项指标与同类指标理想值的比值作为该指标的实现度分值，按公式（2）进行计算：

（2）

式中： ―i目标j子目标k指标的实现度分值；

―i目标j子目标k指标的现状值；

―i目标j子目标k指标的理想值。

评价指标实现度分值应在0-100之间，当大于100时，该项指标的实现度分值计为100。

按公式（3）进行计算后，得到各评价指标实现度分值。

2.3.6 土地利用集约度分值计算

以上述计算出的指标实现度分值与指标权重值，按公式（3）计算江苏南通崇川经济开发区土地利用集约度子目标集约度分值。

（3）

式中： ―i目标j子目标的土地利用集约度分值

―i目标j子目标k指标的实现度分值；

―i目标j子目标k指标相对j子目标的权重值；

―指标个数。

江苏南通崇川经济开发区土地利用集约度子目标集约度分值。

开发区土地利用集约度目标分值按照公式（4）计算

（4）

式中： ―i目标的土地利用集约度分值

―i目标j子目标的土地利用集约度分值；

―i目标j子目标相对i目标的权重值；

―子指标个数。

开发区土地利用集约度综合分值的计算采用指标现状分值加权求和的方法，公式如下：

（5）

式中： ―土地利用集约度综合分值

―i目标的土地利用集约度分值；

―i目标相对总目标的权重值；

―目标个数。

经计算，江苏南通崇川经济开发区土地利用集约度综合分值为F= 88.46。

3 程度评价结果分析及相关建议

江苏南通崇川经济开发区土地利用集约度综合分值88.46，为总体来说，土地集约利用水平较高，尤其在土地利用程度、土地利用监管绩效方面的指标分值均在95以上，体现出了较强的集约用地思路。

根据评价结果分析认为江苏南通崇川经济开发区在土地利用强度方面，应该进一步提高土地利用水平，提高综合容积率、建筑系数水平，以更好地集约利用土地。本次评价江苏南通崇川经济开发区综合容积率的分值为91.10，工业用地建筑系数分值为71.86，有很大的提升空间。

在投入产出效益方面，江苏南通崇川经济开发区工业用地投入产出效益方面应向苏南等发达地区更高的标准看齐，因此还有较大的提高空间。工业用地固定资产投入强度分值为73.94，工业用地产出强度分值为93.36。

通过对江苏南通崇川经济开发区土地集约利用程度评价分析可以看出，崇川经济开发区工业用地容积率和建筑密度水平不够高，并固定资产投入并不算很强，产出效益也并非很高效，应以最小的土地投入获得尽可能多的产出水平，减少对土地的新增需求，从而更合理地促进土地的集约节约利用。

笔者认为，作为长三角最具活力投资区域的崇川经济开发区，在我国工业化、城市化的进程中还是具有一定的代表性的，在我国绝大部分城市中也存在着类似的情况，为城市土地资源的合理利用，优化土地结构，提高土地利用率，将国民经济总体规划、土地利用总体规划和城市总体规划相统一，实现土地的集约利用和城市的可持续发展。相关建议如下：

3.1 严格控制城市土地供应总量，提高企业用地的效率

城市土地供应要严格按照《工业项目建设用地控制指标》进行实施。按照控制指标建立一个用地投资强度的标准制度，在审批过程中要严格按照相关行业的规定、用地投资强度的标准制度及总体投资强度等因素来确定建设项目供地数量。同时，要坚决严惩一些假借项目建设名义进行圈占土地的企业，发现一例，处理一例，绝不姑息。

3.2 加大批后土地的监管力度，提高土地的产出率

城市的土地管理部门要加大土地执法检查的力度，加强对供应后建设用地的监督和管理的强度，建立常态化追踪制度，跟踪督促企业按照合同约定实施项目建设，以防土地批而不用，多批少用。在城区范围内组织开展定期巡查土地清查工作，一旦发现有企业土地闲置的，应按照有关法律法规的规定，凡是无故闲置土地超过出让合同约定的动工开发日期满1年的，要征收相应土地闲置费；闲置未用满两年的，要依法收回其土地使用权，重新供应给其它企业；同时，对一些投资强度偏低的项目，不能达到预定投资强度的企业，要求限期追加投资，尽快达到预期投资强度。

3.3 加大进企业的筛选力度，优化城市产业结构

优质的企业是城市经济的发展的关键，也关系到整个城市用地集约利用水平。在招商引资时，要实现批量盲目引进转变到优质的有选择地引进，以质量为重。一些低科技含量项目坚决不予引、有污染的项目要慎重考虑后决定是否引进，以免对土地利用造成负面效应，影响城市的整体形象和可持续发展。同时还要加大对现在企业的监管工作，对于一些生产效率不高，投资强度不大，占地面积较多的企业，努力进行调整、置换，争取腾笼换鸟，逐渐淘汰劳动密集型、用地要求高的产业，着重发展占地少、高科技的产业。

参考文献：

[1]马克伟.土地大辞典.长春: 长春出版社,1991.

[2]毕宝德.土地经济学.北京: 中国人民大学出版社,1991.

[3]肖梦.城市微观宏观经济学.北京: 人民出版社,1993.

[4]邹玉川.靠中国的地养中国人关于耕地总量动态平衡的新思考.中国土地报,1996.6.25.