当前基层国库资金面临的风险与对策
时间：2022-10-11 12:42:47
随着财政国库管理制度改革的深入和现代化支付系统建设的进一步完善，特别是国库单一账户改革实施以后，国库资金清算模式和汇划体系发生了根本性变化，国库直接参加支付清算系统和大额、小额支付系统，实现了点对点直接快速汇划资金，大大提高了国库资金使用效率，为进一步提高国库工作水平奠定了坚实的基础，而国库资金风险隐患也随之加大，给国库工作带来了新的挑战。
1、制度滞后引发的风险
（1）缺乏更高层次的专门法律规范国库行为。随着国库业务的不断发展，一些原有的制度和规定已经不能适应当前国库工作实际的需要，导致缺乏依法行政、合规办事的依据，突出表现在《国家金库条例》及其实施细则的滞后性。国库事业与财政、税收、海关、金融等息息相关，在国家经济建设中起着举足轻重的作用，颁布二十多年的《国家金库条例》存在法理上的缺陷，明显缺乏对现实管理国库工作的有效指导；《国家金库条例》从法律地位、效力和规定的科学性上来看都与国库在国民经济中的地位和所起的作用以及当前的市场经济环境不相符。
（2）部分现行国库制度规定与基层国库工作实际难以匹配。如现行最新的《国库会计核算业务操作规定》中规定的国库不相容岗设置过多，基层国库在实际工作中很难配齐人员，使基层国库个别违规兼岗、顶岗现象成了无法避免的“平常事”。代班人员难以落实，强制休假无法顺利实施，从而形成了风险隐患。
2、业务操作中存在的风险
（1）国库资金的风险点前移，风险度大大加强。国库资金清算的方式转变后，国库部门处于资金清算的第一线，参加联行资金清算、管理“印、押、证”、处理查询查复等业务，拨款、退库等业务都通过大小额支付系统进行，如果经办人员未严格按账号、户名、金额、接收行等要素办理，一旦发生错发、误发等事件，就会导致国库资金风险。
（2）国库资金的风险点分散。国库单一账户体系建立后，授权支付和直接支付改变了国库原有的库款支拨核算方式，国库库款支拨业务流程发生了根本变化，国库拨款的监督对象由各级财政机关变为银行；监督重点由财政性资金使用的合理性、合规性和计划性变为银行业务的规范性。财政授权支付实行月度用款限额控制，人民银行在与银行进行资金清算时，必须严格按照《财政授权支付汇总清算通知单》累计余额限定的额度控制各预算单位的用款额度。面对数量众多的预算单位、数量巨大的支付行为，国库工作不可避免地面临着支付风险问题。
（3）国库资金会计结算风险、资金运行风险加大。国库集中收付“零余额”账户要求银行采用“先付后收”的资金运作模式，减少了人行国库临柜审查监督的环节，对于银行发起的清算金额是否是实际的支付金额；是否是先发生支付业务，再发起清算；零余额账户当日余额是否为零等，国库部门无法实施及时有效监管，带来了一系列新的风险隐患。由于财政直接支付涉及到多部门、多环节，同时存在支付、清算与监控的时间差，资金具有直拨直达最终收款人的特点，风险防范难度较大。
3、外部关联部门引发的风险
（1）外来凭证在传递、使用和管理中的风险。作为财政部门拨付资金唯一凭证的预算拨款凭证，既没有作为重要空白凭证进行管理，也没有规定使用期限，财政部门在填制预算拨款凭证时，只在付款联加盖预留印鉴，其他联次没有任何印章，拨款凭证的收款联和收款通知在传递过程中容易被替换，形成潜在的风险。
（2）对账风险。对账方式落后影响了国库对账的及时性，同时财税库三部门账务处理时间不一致，三方账务信息不同步问题突出，国库的核算信息只有在每日下午回单发送后，才能反馈到税务及财政部门，滞后一个以上的工作日，既造成国库、财政、税务等各方账务信息时间不同步，也不利于税务、财政部门实时掌握税收收入以及库款收支的变化情况。
4、监督管理不到位的风险
近年来，随着国库内外部改革和资金清算方式的改变，国库资金风险点日益前移，国库监管工作也随之前移，然而工作中存在片面强调国库服务职能的倾向，国库监管职能呈弱化趋势，体现在对预算资金收纳、拨付、退库、更正等诸多环节上。国库在执法过程中缺乏法律保障和依据，带有明显的被动性。主要表现在：对征收机关延压税款缺乏相应的处罚措施，使得延压现象屡查屡犯；对税款入库、库款支拨及退库的监督只停留在对凭证的审核上；财政部门在提供年度财政预算计划时不主动、不及时，超预算拨款缺乏有效的监管依据。如财政资金的拨付，必须控制在人大批准的年度预算之内，但在实际工作中财政常常出现财政预算支出无计划或财政部门提供的计划较迟的现象，使国库部门难以掌握各预算单位具体年度计划和拨款的真实用途，国库处于监而难管的局面，导致风险隐患滋生。
5、人员素质与业务要求不适应的风险
（1）风险防范意识薄弱。当前基层央行不少人员对业务风险控制没有从思想上引起足够的重视，对风险控制的重要性认识不到位，防范风险的警惕性不高。在日常工作中麻痹大意，对自己的口令、密码、印章没有做好保密和保管工作。制度观念淡薄，有章不循，执行制度随意性大，导致岗位之间失去了应有的控制和监督，内部控制流于形式，给一些别有用心的人提供了可乘之机。如核算系统对参数设置、科目属性、级次、比例等要素不能实现系统自动审核功能，仍需要人工操作，随意性很大。
（2）人员综合素质的风险。国库电子化的快速发展和国库业务的不断更新，要求国库人员既懂金融、财政和税收、又懂调查统计分析，还要掌握监督管理等多方面知识。国库工作环节和操作程序的复杂性对人员素质提出了更高的要求，造成了基层人员难以胜任国库工作的风险。
二、加强国库资金风险管理的对策
1、建立和完善国库法规制度体系，为国库部门发挥职能作用提供法律保障
从确保国库资金安全以及确保支付系统顺畅运行的角度出发，按照财税金融体制改革的新要求及国库工作的新变化、新问题、新情况，重新修订《预算法》和《国库金库条例》，赋予人民银行国库部门的监督权、检查权和处罚权，确保各项法规制度真正落到实处，为现代化支付系统监管体系提供有效的法律支持。完善内控制度，建立风险防范责任机制。在原有制度的基础上，针对新业务出现的制度盲区，进一步细化岗位操作制度和内部管理制度，围绕“权、钱、人”建立和完善安全责任制度，按照“谁主管、谁负责”的原则，严格岗位分工，因事设岗，因岗定人，明确各岗位或员工在业务操作中的责权划分以及应承担的责任，建立起经纬分明、制约到位的制度架构。
2、优化国库操作流程，将国库会计风险由人工控制转向流程控制
运用现代信息技术对国库资金风险进行排查、控制。找准国库会计岗位的每一个风险点，落实每一岗位在风险防控中的权力和应承担的责任，开发出内控预警机制平台，建立监管预警系统，发挥事前、事中监管职能，尽早消除风险隐患。建立国库资金清算检测系统，开发重要单证、电子验证、支付密码电子管理程序。依托现有的综合网络系统，建立信用控制授权系统，对国库业务处理进行实时控制，保证风险控制的时效性。加强基础工作，建立“国库主任、国库部门负责人、国库主管、国库经办员”四级负责制。合理分工，协调配合，相互制约，按章办事，杜绝业务“一手清”和操作口令失密的现象，实行国库会计核算岗位定期轮换制，强化柜面监管制度，落实监督检查，深化“全员监督、全程监督和交叉复核”的工作思路。对国库的所有进出凭证必须经过严格审核，对核算工作中的各个环节要实行事前、事中、事后监督，通过规范性的监督，防范资金风险，保障资金安全。
3、提升国库监管地位，强化监管力度，防范国库资金风险
健全和完善国库监管法规，赋予国库相应的监管权限。进一步完善国库相关法规制度，以法律的形式明确国库的监管内容、监管手段，以及对不合规现象的处罚方式等，使国库监管有法可依。改革预算计划编制体制，强化国库计划控制职能。修改有关制度规定，改革现行预算编制、通过时间，提前10—11个月编制预算，年底前通过次年预算。如有调整预算方案，也应在最短时间内送达国库，使国库能够全面了解预算编制、调整情况，为有效行使国库监督职能奠定基础，从而为国库充分履行计划执行、反映、监督职能提供依据。在制度规定中明确财政、税务、海关、国库等部门的权利和义务，规范国库监督管理权限，提高国库监督效率，确保国库资金安全。加大现场监管力度，结合现场检查和非现场检查，加强对国库经收处、支库的检查督导，并对查出的问题予以相应的处罚，树立国库监管的威信。
4、完善国库联网系统功能，提升风险控制技术水平
加强国库的对账工作，完善对账制度，实行“双人”对账制度，加强对账环节的事后监督工作，并设置对账登记簿，及时记载账务核对情况。加强凭证传递的管理，进一步规范传递程序，建立征收机关凭证交接人员登记备案制度。退库凭证、更正凭证和拨款凭证应由专人送达国库，并登记《外来凭证签收登记簿》，与国库人员办理签收手续。建立国库回单签收制度和回单领用人备案制度。财政、征收机关向国库部门领取国库报表及缴款书回单要明确专人，将人员情况向国库部门备案，以保证传递资料的安全，有效防范凭证传递风险。
5、建立和完善国库与财政、税务、金融机构等有关部门的沟通协调机制
建立国库内部风险防范已经无法适应国库资金风险防范形势的需要，必须对现有的国库资金风险防范手段进行进一步梳理、整合，充分发挥央行内部各部门以及人行、财政、税务、银行等部门间整体联动的优势，构建完整、有序、高效的国库资金风险防范体系。
6、加强国库人员素质教育，防范“道德风险”
以人为本，狠抓思想道德教育。必须坚持以人为本的思想，通过开展国库文化建设和警示教育，使干部职工在活动中强化国库资金核算风险防范意识、规范意识、荣辱意识，克服麻痹大意思想，增强责任心，不断提高风险防范意识，从源头上消除各类风险。有针对性地开展国库业务技能和制度的学习，通过集中培训和自学等多种方式，提高国库人员的业务理论水平和操作技能，带动国库资金风险抵御能力的提升。
【参考文献】
[1] 中国人民银行国库局等：国库改革与发展[M].中国金融出版社，2007.
[2] 王洪章：中国人民银行岗位风险防范指南[M].中国金融出版社，2006.
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