国际粮食价格危机的农业政策根源

[摘要] 2007~2008年世界粮食作物价格的急剧上涨的原因很大程度上要归结于各国长期的农业政策。从农业贸易看,农业贸易限制程度远远高于工业贸易,这不利于粮食作物产量在全球的分配;从农业生产看,发达国家和发展中国家完全不同的政策导向,导致了全球农业生产的低效率。应对世界粮食价格飙升最有效的长远机制是全球粮食贸易自由化,减少甚至取消贸易扭曲的农业生产和贸易政策。

[关键词]粮食价格危机;农业政策;农业贸易

[中图分类号] F310[文献标识码] A

[文章编号] 1673-0461(2009)11-0009-04

上海市高校选拔培养优秀青年教师科研专项基金项目《农业贸易问题研究》(17054)、上海大学文科“跨越”发展基金项目《农业政策与农业贸易效应研究》(07KYY009)。

一、引 言

2007年～2008年的世界粮食价格危机引发了各国对粮食安全的高度关注。从2006年开始世界主要粮食作物(如大米、小麦、玉米和大豆)价格开始上涨,2007年～2008年价格飙升。尽管价格在2008年下半年大幅度下降,名义价格水平仍然高出往年水平。国际组织、研究机构对世界粮食价格上涨的原因和后果进行研究和分析。分析家把价格上涨的原因归结于发展中国家人口和收入的快速增长、粮食作物的新用途(如生产生物能源)、美元贬值、气候变化、部分地区粮食欠收、市场失灵,等等。[1][2]

但是,这些研究主要集中在短期的、直接的因素。事实上,世界粮食作物的价格危机有着深刻的的农业政策根源。本文的目的在于从发达国家和发展中国家的农业贸易政策和农业生产政策的差异来分析2007年～2008年世界粮食价格飙升的原因。论文的结构如下:第二部分从历史角度审视2007年～2008年世界粮食价格危机;第三部分讨论发达国家和发展中国家的农业政策;最后总结全文,提出笔者的想法。

二、2007年～2008年世界粮食价格危机:历史视角与各国的政策反应

2007~2008年的世界粮食价格是否过高?这取决于所讨论的价格是名义价格还是实际价格,取决于考察期的长短。图 1 展示了2000年到2008年世界大米、小麦、玉米和大豆的国际名义价格走势。各种价格从2007年下半年开始急剧上升,直至2008年下半年。 而图2展示的是1960年到2008年上述作物按2000年美元计算的实际价格走势。在过去的40年间,出现过5次价格飙升,分别是在1974年～1976年,1980年～1982年,1988年～1990年,1995年～1997年和2007年～2008年。

图1、主要粮食作物的国际名义价格,2000年～2008年

资料来源: FAO 商品价格数据库。

图2、主要粮食作物的国际价格,1960年～2008年

数据来源:IMF商品价格数据库。

从图1和图2可以看到,粮食作物的国际价格波动性大。由于粮食作物生产的季节性特征,生产决策与产出之间存在巨大的时间差,粮食价格对短期冲击非常敏感。作物歉收必然引起价格上涨。国家政策干预将使粮价进一步波动,这些政策通常是为了是生产者避开价格风险,甚至将价格风险阻挡在国境以外。图1和图2反映出的另一个重要信息是2007年~2008年的世界粮食飙升不是唯一的一次。

面对持续上涨的国际粮食价格,许多国家通过降低进口关税、限制出口、削减消费税、增加食品补贴等政策来控制国内粮价的上涨。世界银行的调查显示, 在接受调查的115个国家和地区中,有66.1%的国家和地区采取了相关措施应对高涨的粮价(图2)。[3] 在这些国家和地区中, 64.5% 降低粮食作物进口关税,40.8% 利用库存增加粮食供给,40.8% 限制粮食出口,60.5%进行价格管制或者提供消费补贴。

另一项由世界粮农组织(FAO)对77个国家和地区的调查表明,大约50%的国家和地区降低粮食进口关税,55%采取价格控制或者消费补贴措施,25%实行出口限制 ,只有16%的国家和地区没有采取任何类似的措施。[4][5]

在这些措施中,有两项与国际贸易直接相关:降低进口关税和限制出口。降低甚至取消粮食进口关税是各国广泛采取的稳定国内市场价格的措施。事实上,这种措施的效力是很有限的。必须把实际应用关税降得足够低才能弥补国际价格上涨的副作用。而实际上,尽管发展中国家的粮食进口约束关税很高,但实际应用关税却远远低于约束关税。 有研究认为, 要把国内价格稳定在2006年的水平,进口关税是一个较大的负数。[6] 因此,即便完全取消粮食进口关税,其带来的效应也只能抵消国际粮价带来的效应的一小部分。

对于粮食出口国来讲,出口限制措施在一定程度上降低了国内价格,但同时也减少了政府和生产者的收入。粮食出口大国采取出口配额管理、征收出口关税、降低出口退税等出口限制措施是的国际粮价的涨跌更为复杂。这些措施通常具有经济和社会负效应。粮食出口限制措施推动国际粮价的上涨趋势,对国内市场的过多干预限制了高粮价对生产者增收的效应。某些国家的粮食出口限制使得国际粮价上涨了20%[7]。

三、农业政策根源

1.农业贸易政策

在世界贸易领域,农业贸易壁垒一直高于工业贸易壁垒。从19世纪后期开始,经济越发达的国家,其总体贸易壁垒就越低,但农业贸易壁垒却越高。[8] 表1展示了各收入水平国家的贸易限制指标。尽管高收入国家的总体贸易的贸易限制综合指标(OTRI)最低,仅为7.0%,但其农业部门的贸易限制综合指标(OTRI)是最高的,为43.1%。这一指标不仅远远高于其制造部门4.3%的贸易限制综合指标,也高于其他收入水平的国家。四大经济体(加拿大、美国、欧盟和日本)农业部门的贸易限制综合指标高于高收入国家整体,44.1%。从贸易限制关税指标(TTRI)看,高收入国家农业部门的贸易限制指标(12.4%)仅低于低收入国家(15.3%),中高收入国家农业部门的贸易限制关税指标最低,仅为6.6%。

表1. 各收入水平国家的贸易限制综合指标(OTRI)

和贸易限制关税指标( TTRI),2006年(%)

* 四大经济体包括加拿大、欧盟、美国和日本。

资料来源: World Bank (2008b)。

欧盟、日本、美国和中国的贸易约占世界贸易的一半。他们的农业贸易限制都高于工业贸易限制(表2)。其中,日本农业贸易限制的综合指标和关税指标最高,分别为55.8%和31.1%。除了欧盟的农业贸易限制综合指标为48.7%,接近日本的指标外,其他经济体农业贸易指标都远远低于日本的指标。

表2. 四大贸易国的贸易限制综合指标(OTRI)

和贸易限制关税指标( TTRI),2006年(%)

资料来源: World Bank (2008b)。

发展中国家的情形也是如此,农业贸易限制要比工业贸易限制严格。表3展示了各地理区域发展中国家的贸易限制指标。尽管各地区情况不同,但是农业贸易限制指标都大于工业贸易限制指标。南亚、中东和北非农业贸易的贸易限制综合指标最高,分别为46.4%和32.3%。结合表1看,撒哈拉以南非洲的农业贸易限制综合指标是世界上最低的。从贸易限制关税指标看,南亚仍然是最高的,为31.4%,其次为撒哈拉以南非洲、中东和北非地区,最低的是拉丁美洲和加勒比海地区。

表3.发展中国家的贸易限制综合指标(OTRI)

和贸易限制关税指标( TTRI),2006年(%)

资料来源: World Bank (2008b)。

2.农业生产政策

高收入国家的农业贸易限制和对农业生产者的补贴是农业保护的主要根源,这导致了发达国家农业生产过剩。对农业生产者的支持通常以OECD设计的生产者支持估值(PSE)为指标。尽管某些OECD经济体(如日本、美国)的PSE在20世纪末和21世纪初有所下降,但另一些OECD经济体(如韩国、欧盟)的PSE则有所上升(图3)。高收入国家的农业支持总额在2006年约为 2,680亿美元,占农业收入的27%。 [9]

图3、OECD国家生产者支持估值(PSE),1986年～2007年

资料来源: OECD (2008)。

世界银行的研究表明,从农业名义支持率(NRA)看,高收入国家的农业支持总额仅在20世纪90年代有所下降,但是,如果把农业收入支持包含在内,则农业支持总额几乎没有下降。[10][11]

尽管获得发展中国家的生产者支持估值(PSE)数据较为困难,一般认为,发展中国家的农业政策一直以来是以剥夺农业剩余支持工业发展为主的,直到最近才开始转向支持农业。世界银行的研究印证了这个广为接受的观点。[10][11] 20世纪50年代到80年代中期,发展中国家的农业政策目标就是如何有效地从农业部门征税,从20世纪80年代中期开始,这些国家才开始对农业实行补贴政策。OECD设计的另一个指标,生产者支持估值百分比(%PSE),是衡量农业支持水平的关键指标。它反映的是对农业部门的政策转移支付占农业毛收入的比重。这对分析农业支持水平的变化和跨国比较十分有用。图4比较了部分发展中国家和OECD国家1997年~2007年的生产者支持估值百分比(%PSE)。可以看出,尽管这些发展中国家开始实施支持农业政策,其水平远低于OECD国家。2005年~2007年,智利的平均生产者支持估值百分比(%PSE)仅为4.4%,巴西和南非不足6%,中国和乌克兰分别为9%和10%,俄罗斯为14%,而OECD国家则高达25.7%。

图4、农业生产支持水平的发展, 1997～2007

资料来源:Source : OECD, PSE/CSE数据库(www.省略/tad/support/psecse)。

发展中国家的农业名义支持率(NRA)因地区而不同。非洲国家的农业名义支持率最低,除了20世纪80年代中期,其平均值为负。相比之下,亚洲和拉丁美洲发展中国家的农业名义支持率则从20世纪80年代的负值逐步转变为正值;东欧国家的农业名义支持率从改革之初接近零的负值稳步上升。[10][11]

3.WTO出口纪律

WTO为低价格的农产品国际市场制定了推动贸易的规则。作为规则制定组织,WTO也应为价格高涨的国际农产品市场制定自由贸易的价格,规范出口限制措施。事实上,WTO的确有相关的规则,但这些规则的实际效力极其有限。这些规则其实并不阻止成员国实施出口限制措施,有的措施如出口关税根本就没有纪律限制。

尽管《WTO农业协定》第12条的标题是“出口禁止和限制的纪律”,它规定却是出口国实施“对粮食实行任何新的出口禁止或限制”的注意事项。事实上,这些注意事项也是虚的。结合GATT 1994第11条看,可以这样解释,当粮食出现“严重短缺”,出口国可以“临时实施的禁止出口或限制出口”。前面提到,对于“严重短缺”,WTO没有解释如何界定和判定。量化“严重短缺”确实很难,但对于容易用时间量化措施实施期,WTO也只用了“临时“一词。多长时间算是“临时”,一个月还是一年或者更长,则由各出口国决定。而要求出口国在采取出口限制措施是要“适当考虑”“对进口成员粮食安全的影响”这样的规定没有任何实际约束力。

具有贸易扭曲作用的农业政策降低了全球尤其是发展中国家的农业生产效率。这些政策以发展中国家更有效的农业生产为代价促进发达国家低效的农业生产。这样的政策使得全球农作物产量下降、国际价格受到压制、国内价格偏高。长期积累,导致库存量下降,而贸易政策又不能将国际生产能力转化为满足国内需求的能力。这样,在天气异常导致澳大利亚和欧洲欠收等因素的冲击下,世界粮食作物价格便会急剧上涨。

四、结语

2007年～2008年世界粮食作物价格的急剧上涨并非是过去40年来独有的。除了干旱导致的歉收、美元贬值、需求增长、市场失灵等短期因素外,世界粮食作物价格的飙升有着深刻的农业政策根源。本文从农业贸易政策和农业生产政策的角度探讨了农业政策对世界粮食价格飙升的作用。这次的世界粮食价格危机不是全球粮食短缺的反映;世界农业生产能力在增加,能够满足全球对粮食不断增长的需求;事实上,全球有足够的粮食供人们使用;问题是价格高出了许多人能够承受的水平。[12] 粮食安全不决定于粮食在哪里生产而决定于人们是否有食物获取权。[13]

然而,各国农业贸易政策限制了将国际生产能力转化为国内生产能力。这样的政策应当修订、取消。目前,只有25%的粮食进入国际贸易,各国应当对国际粮食贸易有共同的视角。[14] 应对世界粮食价格飙升最有效的长远机制是全球粮食贸易自由化,减少甚至取消贸易扭曲的农业生产和贸易政策。国际贸易是促使各国按照比较优势的原则进行粮食生产,在全球范围内重新进行粮食分配,利用国际粮食供给满足国内粮食需求的手重要手段。

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2009-05-20.

The Cause of Recent World Food Price Crisis: A Policy Perspective

He Shuquan

(Department of Economics, Shanghai University, Shanghai 200444, China)

Abstract:The world food commodity price spike from 2007 to 2008 was largely attributed to agricultural policies. In general, agricultural trade is more restricted than manufacture trade, which hampers the food commodity re-distribution over the world. Different agriculture policies orientation between developed and developing countries caused the low efficient agriculture production globally. The long-term mechanism to deal with food price crisis is to promote free trade in agriculture and eliminate trade-distortion agricultural policies.

Key words:food price crisis; agricultural policies; agricultural trade