城市综合管理的概念与内涵

“十二五”规划纲要明确提出：“加强城市综合管理”。这是从国家层面首次提出加强城市综合管理的要求，对保障城市的安全运行、提高城市的运行效率、方便市民的生产生活将产生深远影响。

国务院有关文件和绝大部分研究文献都认为，城市管理是市长的主要职责之一，是指市长代表城市政府对城市一切事物的总体安排和协调。字面上，城市管理就是对城市的管理，城市所有事物都应纳入管理范畴。从这个意义上看，城市管理确实是综合管理。市长通过职能部门的设置和授权实现对城市事物的管理，如果设置合理，综合管理的目标就可以实现。但事实上，一方面城市管理部门有限的职权承担了无限的责任，另一方面其他部门推出的各类“工程”又“抢走”或“忽略”了本该承担的城市管理职责，或还有其他方面的原因，部门之间的配合协调很不到位，导致城市管理矛盾越积越多，甚至成为影响社会稳定的最突出领域。

城市综合管理就是在这样的背景下提出的概念,它有别于上述字面理解和既往研究的城市管理概念。根据《辞海》（1979年版）第636页的解释，分析和综合是思维的基本过程和方法。分析是把事物分解为各个属性、部分、方面，综合是把事物的各个属性、部分、方面结合起来。只有对事物内部的矛盾的各个方面进行具体分析，再综合起来把握其矛盾的总体，才能真正深入到事物的本质，把握事物发展的规律。分析城市的运行规律也是如此。

城市是迄今为止人类生存和居住的最佳聚落形式，它区别于农村的最大特点是方便、有效和有序。这是靠完善的城市基础设施和有序使用来保证的。可以设想一座城市是由一定数量的人口在一个基础设施平台上进行政治、经济、社会和文化体育活动所构成的一个聚合体。为城市搭建基础设施平台是城市规划建设的任务，维护基础设施平台的正常运行、保障城市空间有序使用是城市管理的工作。

对城市基础设施平台进行细分可以发现，现代城市已经离不开道路交通运输、给水排水污水处理、能源动力供应、邮政电信、垃圾收运处理、公园绿化等基础支撑系统，这些系统一旦得不到保障，城市局部或整体立刻陷入瘫痪，因此称为城市基础功能。而其上的政治、经济、社会和文化体育活动称为城市衍生功能。

对城市空间的分析认为，城市空间可以细分为专属空间和公共空间，专属空间是自然人和法人经行政许可取得部分使用权的空间，其他城市空间属于公共空间。城市居民的住宅空间、单位组织的办公空间即为专属空间，国家法律保护其空间使用权不受侵犯，道路广场、公园绿地等即为公共空间。

在此基础上进行综合，维护城市基础功能和保障公共空间有序使用的工作是城市综合管理的内涵。对在基础设施平台上进行的政治、经济、社会和文化体育活动等衍生功能的维护则属城市专门管理范畴。

城市综合管理中包含了应急管理的内容，由于自然灾害和人为因素导致城市局部或整体的基础功能丧失或不能正常运转，城市部分或大部分公共空间秩序混乱，使城市衍生功能不能正常发挥，城市综合管理进入应急状态，此时城市综合管理的任务就变成如何尽快恢复城市基础功能，维护城市空间的有序使用。因此，城市综合管理必须处理好日常管理和应急管理的对接问题。

从城市行政运行规律看，权责相应是行政配置的基本要求，当出现权责不等时就要建立协调机构或机制，并保证其有效运转。城市专门管理的权责基本上是一致的，而城市综合管理则很难权责一致，因此建立由市长定期协调、城市运行管理相关部门参加的高位协调机构，建立城市综合管理的协调机制成为各城市的不二选择。除了构建城市综合管理的体制机制外，还需各领域积极推进精细化、规范化、标准化管理工作。当前有很多城市如泰州、佛山等都在尝试使这种城市综合管理机制有效运行的途径，积极探索精细化、规范化、标准化管理方法，取得了很多成功经验。

加强城市综合管理是“十二五”规划对城市发展提出的重要任务，这是一个复杂的系统工程，既是长远的发展目标，也是迫切需要马上落地的即期任务。有理由相信,“十二五”期间，城市综合管理将迈上新台阶。