香港廉政公署制度对中国内地的借鉴意义

摘 要：当今世界，腐败已经成为世界各地一个不能忽视的重要问题，解决腐败问题已经成为摆在世界上许多国家面前的一个重要课题。在2013年全球清廉指数排行榜中，香港位于接受调查的177个国家和地区中第15位，而中国则只排在了第80位。而近年来，内地腐败案件频繁曝光，因此通过总结香港反腐败工作的相关基本经验，从而提出对中国内地反腐倡廉具有借鉴性的理论和实践建议。

关键词：腐败；反腐倡廉；香港廉政公署；廉政教育

中图分类号：D61 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）22-0048-02

一、香港廉政公署制度的基本情况

（一）廉政公署制度的历史沿革与成立背景

在20世纪60年代和70年代，随着香港经济的迅速发展，人口的急剧增长，香港贪污风气已经在市民中产生了较为严重的负面影响。与此同时，由于社会资源的供给已无法满足社会的需求，香港市民在享受自己本应接受的公共服务时，不得不通过“开喉费”、“派鬼”、“茶钱”等走后门的途径去换取。然而在20世纪70年代中期以来，短短几年时间内这样的情况却发生了极大的变化。取得这种巨大成就的根本原因就在于香港政府根据自身的实际情况和《总督特派廉政专员公署条例》而建立的香港廉政公署制度，简称ICAC。

（二）香港廉政公署的机构设置

香港廉政公署是一个相对独立的机构，它与政府任何机构都没有直接的隶属关系，从最开始只对港督负责衍变成了后来的只对行政长官负责。ICAC根据《防止贿赂条例》、《舞弊及非法行为条例》、《廉政专员公署条例》，拥有在治理方面和政治地位上的特权，同时也拥有扣留权、查询资料权、拘捕权等特殊权利。

在机构构成及权责方面，香港廉政公署由执行处、防止贪污处和社区关系处这三个部门组成。执行处负责研究、接受市民举报、调查者的罪状；防止贪污处负责研究减少各公共机构及政府部门出现问题的解决方案；社会关系处有三大职责，分别是配合廉政专员对贪污事件进行调查、运用不同方法宣教市民支持反贪工作以及预防贪污。在人员配置方面，公署所属工作人员共1 300多名，执行处由于工作职责的特殊性，人员所占比例较大，约有1 000多人，而防止贪污处和社会关系处的工作人员则大约为一两百人。

二、香港廉政公署的运作特点

（一）机构设置的高度独立性

ICAC在机构和职能设置上的独立性是香港廉政建设之所以能在短时间内实现由乱而治的根本性改变的关键原因。香港廉政公署属于独立的执法部门，独享贪污案件调查权，任何机关与个人都无权干涉，并且只对行政长官一人负责。“香港政府为使廉政公署严厉有效地打击贪污受贿等非法行为，不光使其独立，还颁布了三部与之配套的特别法例，授予廉署广泛的权力；廉署有权要求涉嫌贪污的公务人员说明合法收入以外的财产来源，对不能做出圆满解释的，可交付法庭审判；凡获得廉署专员授权的廉署人员，无须拘捕令可以拘捕涉嫌者；廉署有权直接调查和查封涉案人员的银行账号；调查人员有权进入或搜查任何涉案人的楼寓住宅；在必要时，办案人员可使用武力。”[1]

此外，ICAC还被赋予许多独特超然的职权。这些都在执行人员的调查中有效避免了各种障碍，对分子进行出其不意的打击。

（二）廉政公署的透明性

香港廉政公署维持公众对廉署的信心和拉近彼此间距离的一个重要因素就是透明度，通过与公众的信息沟通，使人们了解每个岗位的职责和任务，并通过透明的系统运作，使得该机构可以被公众所了解和熟悉。新闻媒体有权报道廉政公署处理反腐败案件的情况，并且人们可以在任何时间与地方的社区关系处通过电话、电子邮件、访谈和其他渠道取得一定的联系，从而获得相关反腐败工作的信息资料。同时，廉政公署还会主动联系媒体部门、期刊和其他渠道进行宣传工作，而市民的广泛参与和支持信任都是建立在较强的透明度之上的。

（三）严厉而完备的反腐败法律体系

在此前，由于香港政府依旧根据英国法律对腐败贪污行为惩罚过轻，所以出现了一些公务员的现象，导致反腐败的效果不是那么明显。从1948年港英政府独立制定反贪法令――《防止贪污条例》开始，香港的反贪立法逐步建立起来，1949年制定防贪补充条例，1955年又制定《舞弊及非法行为条例》。到1974年《防止贿赂条例》出台时，香港的反贪立法不仅逐渐完善而且已经相当严厉了，以至于“《防止贿赂条例》于1974年颁布时，它那势不可挡的权力在那些自命为人权的卫道士中间，引起相当多的批评。”[2]尤其值得一提的是，涉嫌人员从接到香港廉政公署的通知到他站在法庭上这期间所做的任何陈述都将会在法庭上被引用。它规定若是拒绝按通知中所提问题做出解释的话，那么这本身就构成犯罪并以此作为罪证，这使得当事人无须证明自己无罪、有权保持沉默的规定就此被扼杀。

三、香港廉政公署制度对中国内地的借鉴意义

（一）保证廉政机构的独立性和专门化

香港廉政公署在机构设置上、成员配置上、财政经费上、办案执行上都拥有一定程度的独立性，由于其只对最高行政长官负责，并且工作的开展也不受社会团体、政府部门的干涉。而相比之下，内地的反贪机构却不是真正的独立，在内地，具有廉政职能的机构主要有三个：纪检委、行政监察系统、检察院的反贪污贿赂局[3]。这三个机构本身在独立性上就存在很多的问题，反腐肃贪仅仅只是它们的职责之一，它们自身所拥有的其他政府职能和反腐肃贪职能在一定程度上有交叉性和重叠性。因此，内地的反贪机构在职责上与香港的廉政公署相比就缺少专业化与标准化，并且反腐肃贪的效果也不能明显地显现出来。

（二）加大廉政机构的权力

ICAC不仅具有如查阅嫌疑人的各种账目、存款、保险箱等反腐所需要的基本权力，并且在理论上还有许多如拘留权、无须手令而逮捕的逮捕权等我们认为应该归其他职能部门管辖的特权。这些权力使得ICAC在反腐败时不仅提升了执行的威信，而且也降低了反腐肃贪工作的难度。就一般而言，内地反贪机构是检察院的二级机构，工作中要受到检察院的制约，一些重要的行动要受到检察院的许可，并且只拥有侦查权、调查权。所以相比之下，中国内地反贪机构由于权力有限，缺乏像ICAC那样强大的制约力和强制性的执行能力，所以打击力度比ICAC要小很多。

（三）加大廉洁教育的力度

由于内地在监管体制上存在漏洞并执行不力，而反腐机构在预防上、教育工作上做得不到位，导致反腐工作的现状是就算执法力度大，但教育工作差强人意，预防职能实际上却未能发挥作用。

而面对这一问题，应动员各级教育部门及群众性组织和社会团体，深入开展对广大党员干部及政府工作人员的反腐倡廉教育，同时应采用多种多样的教育手段与教育方法，将廉洁教育深入到公众的工作和生活中的各个角落，并且要将廉洁文化传播至校园，特别是要注重对学生的教育，使青少年从小就树立廉洁的观念和信念。尽可能地将反贪教育广泛深入到社会各个阶层，将教育对象扩大到全社会，努力营造廉洁的社会氛围。此外，为了达到多角度、全方位的教育效果，通过借助各种群众所熟知的大众传媒渠道进行宣传也是必不可少的。

（四）鼓励民众积极参与，提高民众的参与度

人民群众不仅是社会存在的基础，同时也是社会中最强的一股力量，赢得群众信任和支持是廉政公署进行反腐败工作成功的重要经验。廉政公署社会关系处往往是通过报纸、广播、电视等大众传媒对腐败事件的发生向群众进行报道，让群众能够真正参与其中，这一举动也充分体现了香港“以民为本”，并且及时向群众宣传贪污事件的详细情况以及其对社会造成的危害，这不仅能提高香港政府信息公开度，而且还能增强工作的透明度，以此赢得群众的关注和支持，减小工作阻力。

（五）加强预防作用

在香港，ICAC专门设立了防止贪污处，它通过审查政府部门和公共机构的工作制度、工作程序，发现容易导致贪污发生的制度上的原因，提供如何防止贪污的建议，帮助政府部门制定较为完善的预防机制，从制度上防止的发生，消除其产生的机会。相比于香港廉政公署对于腐败事件的预防机制，内地的反腐工作却比较看重事后调查惩治。内地对预防工作缺乏整体上的策略和具体执行措施，对预防贪污贿赂犯罪的重要性存在认识上的不足，因而未能形成预防合力[4]。所以如果我们能在惩腐肃贪时建立执法、预防和教育“三管齐下”的反腐败工作模式，并通过预防教育，提高政府部门、公共部门、私人部门乃至全体公民的思想意识，把腐败思想扼杀在摇篮之中，那么就可以只用一半的功夫，而收到加倍的成效。

（六）健全法制并完善监督制约机制

香港政府为了能有效地打击行为，制定了一套行之有效的完善的法律法规和强有力的反腐败法例。其中有三个特别法例，即《防止贿赂条例》、《廉政公署条例》、《选举（舞弊及非法行为）条例》。这三个法例有效地形成了自上而下、自下而上、由内到外、由外到里全方位监督。而在内地却一般只是自上而下的监督，虽然也会有自下而上的监督，但是因其缺乏制度上的保证，在实践中很难实现，因此这只是流于形式，却难以实现。由此可以看出内地与香港在监督制衡及法律制定上存在着一定的差距，而只有法制健全社会才会更加廉洁，才会更有利于人民群众的监督。

（七）加强国际合作，交流反贪经验，携手打击贪污

随着香港与世界各地商贸和人员往来的日益密切，跨国金钱往来的日益便捷，越境犯罪案件增多，因而与境外反贪机构和执法机构保持紧密联系非常必要；ICAC与许多国家和地区建立了这方面的联系，其工作得到了当地反贪机构和执法机构的合作与协助，由于贪污问题普遍存在，肃贪工作受到国际社会的普遍关注；ICAC曾主办或协助筹划过多次反贪会议，并成为出席国际反贪大会的积极成员，ICAC与国际社会的合作，无疑大大提高了打击贪污的能力，并为国际社会的反贪污工作做出了一定的贡献[5]。

参考文献：

[1]中华人民共和国监察部网站[EB/OL]（2011-01-12）[2014-

02-02]..

[2]瓦莱里・安・彭林顿.香港的法律[M].毛华，叶美媛，等，译.上海：上海翻译出版公司，1985.

[3]刘志鹏，郑丹丹.香港廉政公署与内地反腐机构的比较及启示[J].经验管理者，2013（2）.

[4]丁寰翔，王海亮，陈立峰.我国内地反贪局运行的法律制度思考[J].政法论丛，2007（1）.

[5]相艳.香港廉署的运行机制及其肃贪倡廉的基本经验[J].理论导刊，2000（10）.