城市治理:从政府本位到民众本位

政府的社会治理理念要从过去那种偏重于政府本位的管制控制思维，转变到民众本位的协同治理思路上来

城市社会治理的基本内涵

“社会治理”概念的流行始于二十世纪七八十年代欧美国家，多见于政治学和社会学方面的文献，大都含有相关社会主体之间相互影响、相互作用、相互制约的意思，突出了现代社会在管理和控制上的多元性、互动性和动态性的特点。它强调现代社会治理不同于传统的政府统治，即它不仅仅依靠自上而下的政府行政权力，而要更多地容纳和依靠非政府主体的自治行动。

有中国学者对社会治理给出了这样的定义：“社会治理，是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等行为主体，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。”城市社会治理，就是城市空间范围内的社会治理。

在中国，中共十八届三中全会作出的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次正式使用了社会治理的概念，并将“推进国家治理体系和治理能力的现代化”作为全面深化改革的总目标，为“创新社会治理体制”专设一章。由此可见，完善和改进社会治理，已经成为中国社会生活中一项紧迫的重要任务。

中国城市社会治理面临的突出问题

在工业化、城市化、全球化、信息化等因素的综合影响之下，中国社会正处于剧烈转型之中，而传统的治理模式未能及时调整和适应，导致中国的城市社会治理中存在许多突出的问题。

一是政府的治理理念转变滞后。许多城市政府的领导人仍然习惯于传统的以政府为单一主体的“管理”，把公民和社会仅仅作为被管理的客体，结果是社会管理体现为刚性的、静态的、被动的、自上而下的单向度管控，多元主体的平等协商与合作未能形成，社会治理的成本高、效果差。

二是大量的非户籍外来人口仍处于边缘化状态，未被纳入多元共治的主体之中。虽然城市户籍管理制度改革已经启动，但由于“路径依赖”的作用，依托于传统户籍制度的社会福利体系和居民权利体系尚未发生全局性变化，非户籍外来人口与户籍人口之间的权利差距旧态依然，非户籍外来人口在城市中既未被当作平等的权利主体，其自身也具有较强的客居心态。

三是社区与居民自治的不发育。长时期高强度的一元化管控，在很大程度上摧毁了社区与居民自治的传统，弱化了社区与居民自治的能力。与此同时，伴随着近年来城市化的快速发展和新住区的不断形成，老住区曾经拥有的社区自治功能也在大幅弱化，新住区的社区自治功能大都未能有效建立。其结果是，类似于社区周边的占道经营、社区内部的私搭乱建、乱倒垃圾、邻里之间的噪声污染等居民日常生活中常见的权益纠纷问题，原本都应该通过社区自治、居民民主协商和自主管理的手段加以解决，由于社区与居民自治功能的缺失，不得不求助于“城管”等公权力的广泛介入，反过来进一步强化了“强政府、弱社会”的格局。

四是社会问题多样化、复杂化、高发化，传统的社会管理方式与手段严重滞后。随着经济社会的快速发展，公民权利意识提高，社会诉求提升。城市居民对社会治理的要求已不局限于享受公共服务、维护社会治安和秩序、化解邻里矛盾等社会稳定的层面，而是在参与公共事务、自由表达意见、保障合法权益、维护良好生活环境等涉及社会公正和社会和谐方面有了更多和更强的诉求，而传统的以控制、强制、法制为主要方式和手段的社会管理难以对这些诉求作出有效回应。

城市社会治理创新的实践探索

自中共十六大报告把“社会更加和谐”列为全面建设小康社会目标体系中的一个重要指标，特别是十六届四中全会提出了“深入研究社会管理规律”、“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的任务以来，许多城市政府都在城市社会治理创新方面有所探索，创造出丰富的实践案例。通过梳理这些案例，可以将社会治理创新的方向初步分为以下四种类型：（1）扩大公共服务的覆盖面;（2）实现治理主体的多元化;（3）运用技术手段提高治理效能;（4）通过资源整合提升治理效能。

在扩大公共服务的覆盖面方面，将原来被排除在城市公共服务对象之外的外来人口、农村户籍人口纳入服务范围，是一个重要的创新领域。如甘肃省嘉峪关市从2012年1月1日起，彻底取消城乡户籍差别，全市30万人口不再区分“农业户口”与“非农户口”，统一登记为“居民户口”。通过此举，原来的农业户籍人口在医保、子女入学、住房保障等方面与城市户籍人口之间的差别得以消除。再如大连市西岗区于2014年9月设立了外来人员综合服务中心，为初到大连的农民工提供临时住宿、就业咨询、法律援助、网上订票等多项服务。

在实现治理主体的多元化方面，温州市于2012年10月出台了《关于加快推进社会组织培育发展的意见》等一系列文件，对公益慈善类、社会福利类、社会服务类和基层社区社会组织全面放开登记，资金门槛降为零。短短两个月时间，全市新增登记备案的社会组织达到1500多个。截至2014年9月，温州市共有20家政府职能部门，向100多家社会组织购买了20项公共服务，涉及五水共治、教育、社区、培训、司法、养老、医疗卫生等公共领域。再如，上海市南汇区惠南镇从2003年起实行了公共预算制度改革，从2003年底开始，该镇的实事工程项目不再由镇政府拍板决定，改由镇人大代表票决产生。并且，实施过程由代表监督，建设结果由代表评估。这样，镇人大代表在广泛征求居民意见的基础上直接参与镇的重大事项决定，扩大了居民民主参与的层面。

在运用技术手段提高治理效能方面，肇始于北京市东城区的“网格化管理”收到比较明显的成效，在全国许多城市得到推广应用。所谓网格化管理，就是将城市空间划分为若干单元（即网格），依托数字化信息平台，对单元网格内的管理需求及时作出响应的城市信息化管理模式。实践证明，这一模式在提高城市管理效率、降低城市管理成本、再造城市管理流程、提高公众满意度等方面均有良好表现。自2004年在北京市东城区率先试点后，在建设部的主导下逐步向全国推广，截至2012年的不完全统计，全国已有90多个城市已经采用或正在推行网格化管理。

在通过资源整合提升治理效能方面，1995年，深圳市首次把与外商投资审批有关的18个政府有关部门集中起来办公。随后，以行政服务中心、市民服务大厅等形式提供窗口服务的做法逐渐在全国得到推广，目前在地市及县已经比较普遍，在安徽、江苏、浙江等地有不少乡镇也成立了便民服务中心。这种做法方便市民办事，提高了政府效能。

实行大部门制改革，也是通过资源整合提升治理效能的一个重要途径。广东顺德于2009年启动了大力度的大部门制改革，党政部门机构数由41个重组为16个，对机构、职能、编制、人员和运行机制重新整合，按照权责一致的原则优化权责和资源配置，形成新的组织结构和工作格局。其结果，大大提高了行政效率和服务水平。

上海市闵行区的“大联动”模式、上海市嘉定区的“大联勤”模式等，也都是通过资源整合提升治理效能的实践探索。其实质是在不改变现有行政管理组织体制的前提下，通过综合采用社会协管力量整合统管、管理信息集中采集共享、行政执法协调联动等方式，优化完善城市综合管理运行机制。其目标是形成上下联动、问题联处、执法联动的社会管理联动局面，形成合力。

案例：大连市西岗区“365工作体系”

大连市西岗区从2012年3月开始，创建了“365市民大楼”，并以其为核心建立了“365工作体系”。该体系运行三年多来，在提高公共服务的质量、效率、化解社会矛盾、促进社会和谐、组织公益活动、激发社会活力、促进居民自治、改进基层治理等方面都取得了明显成效，成为城市社会治理创新的一个具有较好示范意义的模式。

1.一座全时运行、全方位响应的市民大楼。西岗区的365市民大楼从2012年3月30日开始正式运行。大楼的名称本身就体现了决策者的目标：建立一个全时运行的市民服务中心。其功能设置包括六个服务平台：便民服务平台、婚姻家庭服务平台、社会组织管理服务平台、市民听证议事和维权平台、热线和网络管理服务平台、网格化社会管理信息平台。

2.三级管理、四级联动的365工作体系。西岗区还将服务触角下移，在所辖7个街道全部建立了365市民中心，45个社区全部建立了365工作站。同时，将全区划分为120个一级网格，每个网格配备一名专职网格员。网格员被赋予事前主动发现、事后督促检查的职能。这样，就形成了一个以365市民大楼为区级中枢，区、街道、社区、网格三级管理四级联动的365工作体系。

3.五个方面的特色创新。从社会治理的角度看，“365工作体系”主要有五个方面的特色创新：在治理理念上，将群众满意作为核心目标;建立联席协调机制，填补管理空白;建立居民听证议事制度，促进居民成为治理主体;以公益项目为载体，激发社会组织活力;主动发现问题，实现城市管理的精细化。

未来努力方向

1.进一步推进治理理念更新。社会治理所涉及的范围非常广泛，社会治理创新所涵盖的内容自然也就非常丰富。但是，具体内容各异的社会治理创新，其初始动力都来自于治理理念的更新。大连市西岗区365工作体系所展现出的多方面社会治理创新，最关键的起点就在于提出了“做群众需要的事，做事让群众满意”的核心理念。政府的社会治理理念要从过去那种偏重于政府本位的管制控制思维，转变到民众本位的协同治理思路上来;从被动的响应诉求和维稳，转变到主动改善民生、完善社会服务、疏导诉求渠道、维护公众权益、协调利益关系、化解社会矛盾、解决社会问题的治理理念上来。有了治理理念的更新，才能够相应地在治理架构、治理方式、资源配置、政府职能转变等多个层面进行创新。

2.推进行政管理体制的相应改革。在社会治理理念发生变革之后，原有的政府行政管理体制并不能自动与之适应，而需要进行相应的改革。过去的各级政府机构设置以经济综合管理部门为主，社会综合管理部门相比之下极为薄弱。同时，各级政府部门的管理对象主要是针对行业和领域，而不是针对公众和群体。大连市西岗区通过从政府相关部门抽调人员组建365市民大楼，并以其为核心构建了涵盖政府各职能部门及市政公用企业的联席协调机制，成功实现了社区事务的“一门式”受理服务和服务的全年无休，大大提高了政府为民众服务的便捷度、透明度和亲和度，是主动通过行政管理体制改革来适应治理理念变革的成功探索。在其他城市，也应当根据改进和完善社会治理的需要因地制宜地开展行政管理体制改革。

3.注重消除现有的服务和管理空白。随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程的加快，中国社会处于快速的转型和变化之中，社会管理的对象大幅度扩大，公众的社会诉求明显增多，过去传统的社会管理模式无论在理念、体系、制度上，还是在机构设置、管理职能、管理方式等方面都与之不相适应，出现了很多管理空白和薄弱环节。鉴此，以居民需求为出发点、注重消除管理和服务的空白与薄弱环节，应当成为社会治理创新的重要方向。

4.进一步引导和强化居民自治。推进社区自治，是发展基层民主，使人民依法行使民利，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的有效形式。社区自治的具体事项，主要包括：社区的公共秩序、民意表达、诉求反馈、邻里关系、居民服务、矛盾调解，以及社区消防安全监督、卫生维护和治安维护等。有了有效的社区自治，很多事务就不再需要行政手段和司法程序等公权力的干预，而可以通过社区各种利益相关者之间的民主协商和合作来解决。

推进和实现城市社区自治，是基层民主发展的必然趋势，而且有利于降低行政成本和促进社会的和谐稳定。虽然有一些地方在推进社区和居民自治方面已经做了初步尝试，但总体上思想还不够解放，进展还比较缓慢。在党中央已经提出全面推进依法治国的重大任务和依宪治国、依宪行政重要理念的大背景下，推进社区和居民自治的当务之急，应当是将宪法赋予公民在社会生活中的各项权利切实落实到位，将那些过去被有意无意剥夺的权利“还给”公民和社会组织。唯此，才能使公民和社会组织参与城市社会治理有空间、有渠道、有保障，使其能够真正发挥作用，而不仅仅作为点缀。

（作者为国务院发展研究中心社会部巡视员）