唐代三省六部制改革的成败及其启示

三省六部制行政体制在很长一段时间内都是传统集权社会行政管理体制的骨架。这种制度最早从西汉后期就产生了，其中尚书省形成于东汉（当时称尚书台），中书省和门下省形成于三国时期。直至隋唐，三省六部制发展到顶峰。《资治通鉴.唐纪》中对唐代三省六部制的成败有着深入记录，并给我们带来很多启示。

实际上，三省六部制产生的初衷是皇帝为了更好地提高行政效率，并试图有效节制相权。在原来是三公体制之下，宰相的权力很大，皇权和相权之间发生冲突。比如在汉武帝时期，田蚡当宰相，此人揽起权来当仁不让，不停地安插亲信。汉武帝最后火了，质问他：“君除吏已尽未？吾亦欲除吏。”到了隋唐时期，相权日益膨胀，比如隋代的宇文化及“自称大丞相，总揽百揆”。隋文帝设立三省，使其互相牵制，这实际上就是将宰相的权力进行了分散，将决策权和行政执行权分离。三省为中书、门下、尚书；六部为礼部、吏部、工部、兵部、户部、刑部。中书掌管拟旨，门下负责审核，尚书主管执行，并辖六部，即“中书取旨，门下封驳，尚书奉而行之”。门下省和内史省是发出政令的，是最高决策机构；而尚书省则是最高行政机构。六部则相当于各个具体负责执行机构。三省之间互相配合，共同构成了国家最主要的政务部门。

《资治通鉴·唐纪》中记录了三省六部制改革的一些思路。比如，唐太宗李世民在一次谈话中曾对皇门侍郎王珪说：“国家本置中书、门下以相检察，中书诏敕或有差失，则门下当行驳正。”可见，皇帝最初就是希望将中书、门下作为决策层，作为政策研究部门，有拟稿的、有修正的，这样可以很好地把自己的意图传达下去，避免决策失误。贞观三年，唐太宗又督责中书令房玄龄说：“中书门下机要之司，诏敕有不便者皆应论执，比来唯睹顺从，不闻违旨，若但行文书，则谁不可为，何必择才！”要求中书门下省要在政策的制定审核上负起责任，把好关。殊不知，这样的话，尚书省的地位不知不觉又凸现出来了。唐太宗曾将自己的内兄长孙无忌从吏部尚书升为尚书省右仆射，后来又打算任命他为宰相。尚书省作为执行部门，有着非常大的权力，皇帝有大事还是倚重尚书省。“上谓房玄龄、杜如晦曰：‘公为仆射，广求贤人，随才授任，此宰相之职也’……因敕‘尚书细务属左右丞，唯大事应奏者，乃关仆射’。”此外，尚书省有六部的庞大机构，体制下的官员唯其马首是瞻，决策层面的事情，他们不懂，也参与不进去，他们只是去遵循尚书省下达的命令。这样，客观上就造成了尚书省权力膨胀，形成利益群体，在这个群体之下，仍然可以独断专行。这就是理论研究者、决策者与执行者三者之间的矛盾所造成的混乱局面。所以，在实际情况中，“每议政之际，是非蜂起，上不能决也。”

为此，唐太宗又在门下省设政事堂，相当于最高国务会议，“宰相于门下省议事，谓之政事堂。”后又迁至中书省，“及裴炎迁中书令，始迁政事堂于中书省。”除三省长官外，其他较低的官员也可参加机务，只要在他的原有官衔下，加上一个“参议朝政”、“平章政事”或“同中书门下三品”、“同中书门下平章事”之类的名号，便有资格参加政事堂会议。“守户部尚书戴胄为户部尚书，参与朝政”、“太常少卿萧瑀为御史大夫，与宰相参议朝政”、“瑀、世勣并同中书门下三品，同中书门下三品自此始。”皇帝的意图是通过集体会议的形势审慎稳重地解决三省之间的争执。渐渐地，皇帝逐渐使用一些资历较轻的官员参预朝政，但他们没有宰相的名号。因之，中书令、侍中、尚书令以及左右仆射这些宰相职务慢慢变成了崇高的虚衔，而真正的宰相却成为一种临时性质的职务。甚至有时候会出现“诸宰相侍宴”，可见宰相的职数是非常多的。这样的缺点也很明显，后人批评说，“唐世宰相，名称尤为不正”。唐代除了中书令、侍中、尚书令等原三省长官外，后来尚书仆射、参议得失、参知政事等等，“其名非一，皆宰相职也”，这样往往造成“有宰相之职，而无宰相之权；有宰相之权，未必有宰相之责”的流弊。唐代以三省首长“品位既崇，不欲轻以授人，故常以他官居宰相职，而假以他名。”主要有“平章事”和“同中书门下三品”等。及至中唐以后，乃导致宦官擅政、牛李党争等弊政。对此，司马光深有体会，他说：“太宗鉴前世之弊，深抑宦官无得过四品。明皇始随旧章，是崇是长，晚节令高力士省决章奏，乃至进退将相，时与之议，自太子王公皆畏事之，宦官自此炽矣。”这是宋人对唐代体制的深刻反思。

从今人视角来看，三省六部制是皇权集中制的一种产物。皇帝苦于宰相权力的膨胀，意图消减相权，设置三省互相牵制，又使皇帝的命令也能够得到科学的论证，从而保证了政策的科学性、民主性，从这个意义上讲，三省六部是一种进步的政治制度，可以有效促进行政理性化，符合行政管理的发展方向，所以生命力特别旺盛。但是，另一方面，过分的消弱相权又使得中央权力机构非常芜杂，建制混乱，丞相名存实亡。由于多个职务行使相权，导致了政令混乱、不畅通，甚至助推出现宦官专权之恶果。皇权对相权变本加厉的压制让皇权占据了上风，权力体制又回到了原点，形成积重难返之势。

反思三省六部制，对我们今天正在进行的行政体制改革有借鉴意义。党的十七大报告中就提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。2003年，广东深圳在进行行政体制改革过程中，积极探索实行大部制管理，采取决策、执行、监督三权分立的体制，实现决策、执行、监督三权的相对制约又相对协调，取得一定的成效。当时，很多人都认为这是借鉴了法国启蒙思想家孟德斯鸠提出的立法、行政、司法三权分立的经验。但是，我们是有着自身特色的社会主义制度，行政管理体制上还是要以我们的国家政治体制为依据。时任深圳市市长就曾解释说，我们绝不是照抄照搬西方的经验。按当时的思路，深圳市设置若干决策局、执行局和一个监察局，决策局只有决策权而没有执行权；而执行局只有执行权没有决策权，监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。这些行政体制显然是借鉴了三省六部制的特点。三省六部制中，中书草拟法令，门下监督审核，尚书贯彻执行。这里，监督和审计部门直接对市长负责，那么也就是要对决策局负责，而执行局行使尚书省职责。因此，追溯起来，从中我们也可以看到我们自身的历史传承和理论基础，看到到三省六部制体现出来的科学决策的经验。2009年，《深圳市综合配套改革总体方案》获得国务院批准实施。事实上，作为特区，在深圳搞决策权、执行权、监督权无疑是条件最成熟的。而且，随着国家大部制改革的实施，政策的土壤也逐渐变得适宜。关键是如何改，改就意味着原来的体制推倒重建，这显然阻力很大。同时，唐朝后来三省六部制带来的乱象也不能视而不见，三省权重不清，必然导致失衡，当然这也与后期职位芜杂混乱，权责不明确有关系。

因此，我们要进行这方面的改革，必须从以下几个方面考虑。一是在核心领导层，可以吸收三省六部制的经验，设一个决策局、一个监督监察局、一个执行局。决策局负责对各种意见进行决策，监察监督局对决策进行审核，同时负责执行情况的检查，执行局只负责执行。二是要平衡权力。检查监督局既可以对决策进行审核，又可以对执行进行检查，但决策局也可以对审核意见提出自己的看法，执行局在执行层面遇到问题也可以提出自己的合理化建议。三者权力必须是对等的和平行的，不存在上下级关系，而是统一对领导层负责。三是毫不动摇地精简合并机构，推进大部制改革。机构的庞杂必然导致“推皮球”的现象，影响行政效率。要加大力度，该减的减，该并的并。总之，作为一级管理层，必须要平衡好各种关系，完善这种监督制约机制，既要防止权力膨胀，执行过程中形成小团体，又要保证自身决策的民主性，将决策放在阳光底下，接受审核监督，既要客观、高效，又要科学、严谨，经得起时间的推敲，实践的检验。作者单位：莒县人民医院办公室 E：TC

关键词：三省六部制 唐代 行政层级