基于分类管理视野下的民办院校法人财产权研究

通过对我国民办教育现行法律法规以及政策的分析，指出在民办院校法人财产权方面影响民办院校分类管理工作顺利进行的一些制约问题，进而提出通过完善立法，制定合理政策，促进分类管理的正常进行；采取多种灵活措施，确保资产过户工作顺利进行两个途径，促进民办院校法人财产权的完善和分类管理工作的顺利进行。

民办院校；法人财产权

一、民办学校法人财产权的概念

法人财产权的提出，缘于国有企业的所有权与经营管理权的分离改革，即国有企业的财产的所有权属于国家，国家把它交给企业经营与管理。在企业运营过程中，企业的经营者可以依据国家（企业资产的所有权人）的授权对自己经营管理的财产进行占有、使用、收益和处分。也就是说最初的法人财产权，是指法人所享有的以经营管理权为核心的全部财产权的总称。此时的企业对自己经营管理的财产仅享有经营权，并不享有所有权。

后来，为了确立企业主体地位，增强企业作为法人的独立性，《公司法》第3条规定，公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。按照《公司法》精神，当公司的股东把自己的财产投入并转移给公司后，就丧失了对该财产的所有权，从而取得股权。在公司破产时，有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司债务承担责任；股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司债务承担责任。而公司则对股东投入的财产取得完全的、独立的法人财产权，也即公司对该财产取得了所有权。在公司破产时，公司则以其全部资产对公司债务承担责任。当公司资产不足以抵偿其债务时，就会被依法宣告破产。

《民办教育促进法》第35条规定，“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”。第36条第1款规定，“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占”。这是我国第一次用法律形式明确民办学校法人财产权这一概念。《民办教育促进法》中有关民办学校法人财产权的规定基本上与《公司法》有关企业法人财产权的规定相吻合。应该说，这样的规定对于确立民办学校的办学自、保证其按照教育规律办事、维护学校的安全稳定运行具有重要的现实意义。

二、民办院校法人财产权在分类管理上存在的制约问题

（一）影响民办院校法人财产权形成的现实障碍

对民办院校实行分类管理的前提是民办学校享有独立的法人财产权。无论是投资人在学校成立之初所投入的资产，还是在学校存续期间积累的资产，还是国家的财政拨款以及他人捐赠的财产，都应属于学校所有，而非投资人所有。法人拥有独立的财产是法人成立的前提和法人存在的基本要件，这也是《民法通则》所赋予法人的四项基本特征之一。法人只有具备了独立的财产，法人才能真正成为依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。但是据学者董圣足会同有关研究机构分别于2007年3月中旬和6月上旬对45所民办院校资产过户情况的调查，发现资产完全没有过户的有11所，占24.4%；而资产完全过户到位的学校有2所，比例为4.4%。法人财产占全部资产50%以下的学校有29所，其比例为64.4%。这说明绝大多数民办院校举办方没有或没有完全将与学校办学相关的资产过户到学校法人名下。

（二）影响民办院校法人财产权形成的制度障碍

1.现行法律法规及政策对民办学校法人财产权的处理存在明显不足

首先，对剩余财产的最终归属未作明确规定。《民办教育促进法》第59 条规定，因民办学校终止而进行财产清算时，首先清偿“应退受教育者学费、杂费和其他费用”，其次是清偿“应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用”，然后是“偿还其他债务”， 对于剩余的财产，《民办教育促进法》第59 条只规定“按照有关法律、行政法规的规定处理”。而从《民办教育促进法》办法至今，有关机关对此问题并未出台新的法律法规。以至于对于剩余财产能否用于返还出资人的投入至今仍是一片空白。

其次，《民办教育促进法》虽然规定了民办教育举办者可以获得合理回报，但却将其通过“扶持与奖励”的方式返给投资者，而不是作为“收益权（剩余索取权）”看待，这显然与《公司法》有关企业法人财产权的规定有重大差别。 另外，《民办教育促进法》虽然规定民办教育举办者可以获得合理回报，但是关于“合理回报”的规定缺乏可操作性及相关配套政策的支持，很多民办高校为避免营利的嫌疑，都选择“不要求合理回报”。民办高校的投资者投资办学要承担资产风险，却不能享有财产的收益权。这对于民办高校的投资者来说是不公平的。由此导致的后果是一些民办高校的出资者为了自己的财产利益，就通过隐性的方式营利。

2.现行法律法规及政策未能正视我国民办教育系以投资举办为主的实际

现行法律法规及政策对民办学校法人财产权之所以作出上述规定，是因为立法者在设定我国民办教育的法律法规及政策体系时是基于民办学校的非营利性而设计的，但实际上我国民办教育是以投资办学为主的。在市场经济条件下，每个市场主体都是理性的“经济人”，每个人从事任何活动都会考虑到个人利益，教育活动也是如此。诚然中国不乏为教育投资而不计较回报的社会组织和个人，但是大部分投资教育、兴办民办院校的个人和企业还是希望通过投资民办教育获得一定回报。因此严格禁止民办院校的投资人从中营利是不现实的，这在很大程度上会打击许多企业和个人投资民办教育的积极性，从长远看并不利于教育的发展。强制性规定教育不具有营利性，那只能阻碍民办教育的进一步发展或者出现另外一种结果，即投资人“曲线救国”通过规避法律的方式将营利纳入自己的口袋，这种方法因其无法监控反而会对民办院校的学生造成损害。与其让民办学校的投资人偷偷摸摸的营利，还不如制定科学合理的政策。因此，立法机关以及民办教育的主管部门应该正视这种社会现实，制定切实可行的政策。

三、完善民办院校法人财产权，促进民办院校分类管理工作顺利进行

（一）完善立法，制定合理政策，促进分类管理的正常进行

对民办院校实行分类管理的前提是必须形成真正的民办院校法人财产权。而要解决这个问题，关键在于必须明确民办院校法人财产的最终归属，依法保护举办方的合法权益。因此，笔者提出如下建议，以促进分类管理的正常进行：

1.明晰产权

鉴于现阶段我国民办高等教育基本上是投资办学的实际情况，有必要在法律法规上对民办学校产权的最终归属作出更加清晰的界定，确保投资者存量资产以及相应增量资产的安全，从而打消举办者的思想顾虑。因此，我们可以对现行法律进行修改，明确举办者对自己投入学校的资产享有股权，并且规定股权可以转让和继承；在《民办教育促进法中》创设性的设立“举办者的权利和义务”一章，将举办者可以取得合理回报的规定由“扶持与奖励”这一章移至“举办者的权利和义务”这一章，明确规定举办者对自己的投资享有收益权；允许民办院校将自己适当比例的资产用于抵押，以满足其融资要求。但是对其债务总额应该有个限制，减少其因资不抵债发生倒闭的风险。

2. 对剩余财产进行分类处理

根据《民办教育促进法》的立法精神和相关法律规定，在民办院校终止清算时，对清偿债务后的剩余财产处理，建议根据其来源差异分别采取不同方式：（1）对于举办者不追求所有权，也不求回报的民办院校，也即《民办教育促进法》中所规定的捐资举办的民办学校。对于这类学校，剩余财产应由审批机关统筹安排，用于支持民办教育事业的发展；（2）对举办者要求所有权，但不要求合理回报的民办高校，允许出资人从剩余财产中收回原始投资，如仍有结余，也由审批机关予以安排，用于民办教育事业的发展；（3）对举办者不仅要求所有权，而且要求合理回报的的民办高校，应允许出资人从剩余财产中收回原始投资，如仍有结余，也由审批机关予以安排，用于民办教育事业的发展；对于其合理回报要求可以根据《民办教育促进法实施条例》第37的规定，在每个会计年度结束时，在按不低于年度净资产增加额或者净收益的25%的比例提取发展基金，用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新后，提取适当比例的资金回报举办者。（4）对于营利性民办高校，剩余资产按《中华人民共和国公司法》的规定处理。

（二）采取多种灵活措施，确保资产过户工作顺利进行

资产过户工作应该在不增加举办方经济负担，不影响学校教学工作正常进行的前提下进行。要做到这一点，建议采取以下措施：

1. 妥善处理银行贷款事宜

对于已经将资产向银行抵押的民办院校，如何将抵押资产从银行置换出来，是其能否顺利进行资产过户的前提。而要做到这点，只有三种可能，一是在全额归还银行贷款后，收回抵押物；二是经过银行同意，使用别的资产置换抵押资产；三是经过银行同意，完成债的移转。第一种方案和第二种方案对于资金有限的民办学校来说是不现实的。因此，我们可以考虑的第三种方案，可以通过教育行政部门和银行部门沟通，从民办院校的实际情况出发，将债务人（抵押人）由投资人变为学校，实现资产所有权的转移。

2. 实行“零”规费过户

免除资产过户过程中的一切规费不仅是必要的，而且也是完全可以做到的。关键是政府部门之间做好协调沟通工作，并最大限度的简化办事流程。我国《土地增值税暂行条例实施细则》第12条规定，“企业、联营投入被投资对象的土地，暂时免征土地增值税，报地方税务（分）局备案”；《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》（财税[2004]39号）第2条规定，“国家拨付事业经费和企业办的各类学校自用的房产、土地，免征房产税、土地使用税”。因此，七大规费中的“土地增值税”、“房产税”和“土地使用税”都是可以免交或缓交的。民办院校的资产过户，不属于交易行为，且在资产过户过程中，作为当事人一方的举办单位并没有从中获利，所以也不应缴纳交易税及交易所得税。此外，公告费、评估费及验资费等也应予以免除，因为资产过户是政府部门的强制要求，而不是民办学校主动发生的行为。只有这样，才能取得举办方的理解和支持。

参考文献：

[1]潘懋元，胡赤弟.民办高校产权制度改革的若干问题[J].教育研究，2002（1）：27-31.

[2]董圣足.关于民办高校法人财产权的思考：基于45所民办院校法人财产状况的调查分析[J].教育发展研究，2007（7-8B）：1-5.

[3]徐绪卿.关于民办高校分类管理的思考[J].教育发展研究， 2011（12）：1-5.

基金项目：陕西省教育厅2013年科学研究计划项目（项目名称：民办院校分类管理的法律规制，项目编号：2013JK0093项目名称：民办院校管理法治化研究，项目编号：2013JK0092）。