整和档案资源 实行“大档案”管理

科学整合城市档案资源，整体提升服务社会的综合实力，是新时期档案事业发展的重要标志。作为国家综合档案馆，要得到大的发展，必须走扩大外延，同时也丰富内涵之路。实行由一馆多种档案的实体合一统管，使综合档案馆具有优质多样的档案资源，才能全方位地为社会服务。当前，杭州市在档案资源建设中存在着关系不顺、职能交叉、行政执法主体不明确、城市档案被分割保存等现象，直接阻碍了档案工作服务于经济、社会。通过调研深圳、顺德“三档合一”的新体制，我们得到了一定的启示。

一、当前杭州市档案资源建设的现状

(一)档案资源来源的固定性。全市各级国家综合档案馆馆藏档案的来源，主要是靠按国家档案馆接受档案进馆标准要求，把机关、企事业单位形成的档案收集进馆来实现的。目前，基本形成了以各级各类档案室为基础，各级国家档案馆为主体，其他档案所有者为补充的建设格局和构造体系。根据接收进馆时间，截至2004年共有428家单位档案被接收进馆。

(二)档案资源、馆藏内容的扩展性。全市各级国家综合档案馆已着眼于在社会需求上下功夫，扩大档案收征集范围，改善档案收藏结构，增加了社会活动等方面的鲜活内容，及时开辟档案资源采集渠道，及时收集一些重大活动档案材料，开展现行文件收集和服务，大力加强社区和“三农”档案工作等，这些工作的有效开展，使档案资源建设触角由历史向现实延伸，由管理机关向社会基层组织延伸，由单一的机关纸质文书向多种类型多种载体文件材料延伸。为国家档案资源注入了新成分、新要素。

(三)档案资源的共享性。全市各级档案馆积极应用现代信息技术进行档案管理现代化的探索与实践，应用数字化技术手段与网络工具提高开发档案资源的能力与水平，积极利用现有的档案资源，营建档案资源共享的政策与环境，逐步搭建网上档案馆检索平台，实现档案资源的合理配置，并为档案资源的社会共享提供了有效的技术保障和实现手段。据不完全统计，目前全市14个综合档案馆保存889641卷又133533件档案，各级各类档案室还保存1061287卷又748743件档案。市档案馆每年利用档案达2000余人次，11000多卷次，各城区档案馆利用档案基本每年为600多人次，利用档案3000余卷次，各级国家综合档案馆都有自己的网站，这些都为今后建立城市档案资源中心打下了基础。

二．在档案资源管理机制上杭州市与外市的比较

虽然全市各级国家综合档案馆在丰富官藏、改善馆藏结构上取得了一定的成效，但这仅仅局限在馆藏体系固定构成以及补充档案资源工作上，长期以来档案馆对机关单位形成的专业、专门档案一概没有接收，这就造成了全宗档案的割裂，档案馆收集进馆的馆藏档案很难做到能够反映出一定时期一定地区社会历史发展的基本面貌。尤其是传统的档案管理体制，使一个地区的档案资源，包括城建档案、房地产档案、国土资源档案、规划信息档案及其他专门档案分散在多个部门、多处地方存放保管，这种情况也使一个城市的档案资源很难得到有效共享，所拥有的馆库及保管设施很难得到充分利用。特别是很难担负起为党和政府决策，为社会各界和广大群众对档案资料需求提供快捷、准确、方便的全方位服务。由于管理机制问题，全市的行政执法也受到不同程度的影响，重复履行监督指导职能。通过调研，我们认为，深圳、顺德实行“三档合一”的新体制，有独特的三大优势：

第一，统一了管理，减少了重复，避免了扯皮。尤其是重点建设项目档案实行统一管理后，各建设单位就只须对国家综合档案馆一家，减少了以往各自存放同一档案的重复管理。同时，由于综合档案馆和城建档案馆合为一家，也避免了过去两家相互扯皮，争收档案之弊。

第二，整合了资源，丰富了综合档案馆馆藏。实行“三档合一”管理体制后，综合档案馆所保管的档案除了党政机关产生的文书档案和少数专门档案外，还包括全市、区的城建档案和房地产档案，档案门类得到极大的丰富，数量也得到增长。至2003年底，该馆馆藏档案达如余万卷，形成了颇具规模的档案资料库，方便了档案资源共享。

第三，档案工作进一步融入社会各个领域。城建、房地产档案并人综合档案馆后，到市区档案馆查阅利用档案、移交档案、咨询档案工作及有关政策、法规事宜等的办事人员比以前大为增多，档案部门与建设、规划国土部门及其他经济、司法部门的业务往来也随之增多，档案部门进一步打破封闭，加强了与各机关、团体和社会各界的相互了解，更加紧密地融人当地经济和社会发展，给档案馆工作和本地区档案事业的可持续发展注入了新的活力。

三、构建多元化的档案资源结构，树立“大档案”意识

浙江省委、省政府，杭州市委、市政府近年相继出台了《关于加强新时期档案工作的意见》，对新时期档案事业发展和档案工作提出了新的要求。“我们根据国家档案局制定的《全国档案馆网设置原则和布局方案》，合理确定国家档案资源的归属和流向。区、县(市)一般只设一个综合档案馆，不设部门(专业)档案馆……”并提出了要建立城市档案中心，构建多元化档案资源结构，科学整合档案资源。这无疑为我们在新时期加强档案事业发展提供了条件，创造了良好的政策环境。

(一)更新档案管理理念。全面建设小康社会的实践活动对档案工作提出了越来越广泛的需求，档案部门要满足这种日益增长的需求，必须不断解放思想，逐步确立资源优势和公共文化理念，到更广阔的领域和行业中开辟新的档案资源采集渠道，千方百计地为国家档案资源注入新成分、新要素。档案馆作为永久保管档案的基地，其馆藏档案应反映出一定时期本地区社会发展的基本历史面貌。依据档案法分级负责收集保管一定行政区域内形成的档案，要改变综合档案馆以接收党政档案为主的现象。要增强综合档案馆在档案资源建设中的核心地位，与各级专业档案馆联手统一管理。将档案资源建设纳入到整个社会的文化事业框架中。

(二)整合档案资源，增强大档案整体意识。全市的档案资料是一个整体，所以全市档案系统要打破“围墙”，整合资源，优势互补，上下联动，充分挖掘和利用全市的馆藏资源，使档案资源的运用活起来。加强国家档案资源的整体建设，要清楚界定各类档案馆的收集范围和档案流向。‘在“统一领导，分级管理”的档案工作体制下，实现现有国家档案资源的有效配置，以适应档案资源社会共享的需要。逐步实现档案物理资源、数据资源、应用系统整合，体现档案信息的系统性、有效性与共享性。

(三)创新“大档案”管理模式。要推进体制创新，发挥档案集合效应，方便社会公众利用。根据精简、统一、高效的原则，推进档案管理体制改革，积极探索建立城市档案中心和机关档案中心的新模式。从档案管理体制、服务方式等环节人手，实现档案管理模式的创新。

作为档案事业这一整体，在机构设置上应有一套合理的层级体系和管理规范，处理好专业(专门)档案馆与同级综合档案馆的关系，遏制住综合档案馆功能“弱化”的势头，增强其在档案资源社会共享中的核心地位。要在优化档案工作制度与创新档案工作理念的前提下明确档案部门和人员的合理分工与协作关系，不断提高工作效率，理顺与其他部门的关系，寻求工作上相互支持配合。

四、促进档案资源管理标准化，规范化

档案服务内涵要有新改进，要加强档案资源建设，通过法定途径把新形成的档案资源源源不断地补充到国家档案资源库中，并搞好鉴定工作，把更多应开放档案向社会开放。要加大档案资源管理标准化、规范化建设力度。目前各级国家档案行政管理部门在业务上履行指导职能，对国家专业专门档案馆、部门档案馆、企事业档案馆，应按综合档案馆的管理标准规范管理。有条件的甚至可以在体制上实行统一管理的前提下，充分发挥主观能动性，统一接收重大事件档案以及专业专门档案，通过各种形式的征收集，把档案馆档案资源建设提高到一个新水平，这样才能更好地面向社会，服务大众。

总之，国家综合档案馆几十年发展之路，其经验与教训证明，在县级甚至市(地)级，实行由一馆多种档案的实体合一统管，既可解决综合档案馆与各专业档案馆(室)之间的有形无形矛盾，又可从根本上解决一些主要专业档案的流向问题，使这些重要的专业档案归到国家综合档案馆中统管。

档案资源的流向与归宿。应遵循“区域覆盖”和“就近服务”的原则，一个地区内的机构(尤其是国家机构)形成的档案，都应该集中到该地区的国家综合档案馆统管。为当地经济建设和各项事业服务，成为当地社会公益事业的一部分。

深圳、顺德的经验引发的启示与思考；为杭州市整合档案资源，实行“大档案”管理起到了启迪的作用。整合档案资源实行“大档案”管理是一个宏大的课题，并非依据调研就可以立即运作，但作为一个理想的目标，有待于我们共同努力。

(作者单位：杭州市档案局310004)