户籍制度:统筹城乡综合配套改革的路径分析

摘 要：阻遏城乡之间居民流动、支撑城乡二元社会福利保障制度、与土地制度相表里固化户籍身份约束, 是城乡分割体制在户籍制度中的三大存留。户籍制度改革,必须以此为改革对象,把握“城乡统筹”这一正确方向，改革户政管理，改革与此相关的经济社会体制，才能步入正确的改革路径。

关键词：城乡分割：户籍制度；统筹城乡

中图分类号:F121文献标识码:A文章编号:1007-5194（2008）02-0176-05

一、户籍制度改革的对象：户籍制度及其关联制度体系

ノ夜现行的户籍制度是在计划经济年代逐步建立起来的，以城乡分割作为前提和以计划经济为基础的人口管理制度。户籍制度改革，是统筹城乡综合配套改革的一个重要内容。实施统筹城乡中的户籍制度改革，首先需要明确改革的对象是什么。根据中央关于统筹城乡综合配套改革的要求和重庆城乡分割的差距和特点，可以说，户籍制度及其关联制度体系，就是户籍制度改革的对象。具体来讲，包括以下这三个方面的内容:

1.限制和阻遏城乡之间居民流动和迁居的制度体系。

城乡分割的二元户籍制度形成于上个世纪五十年代。在新中国的户籍制度逐步建立完备的同时，对城乡之间居民的流动和迁居的限制也随之严格起来。在限制城乡人口流动方面，《中华人民共和国户口登记条例》第十六条规定“公民因私事外出，暂住的时间超过三个月的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续；既无理由延长时间又无迁移条件的，应当返回常住地。”在限制城乡人口迁居方面，《中华人民共和国户口登记条例》建立了迁移审批制度和凭证入户制度。对农业人口迁往城市限制尤其严格，第十条特别规定：“公民由农村迁往城市，必须有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。而当时颁发的政策文件对此则有更具体更明白的表述。比如，1964年8月国务院批转的公安部《关于处理户口迁移的规定（草案）》明确规定：“从农村迁往城市、集镇，从镇迁往城市的，要严加限制，从小城市迁往大城市，从其他城市迁往北京、上海两市的，要适当限制。”

这种政策法律实施的负面效应表现为，农村人口在工业化进程中向城市迁移受到极大阻遏，城乡人口比例并未随着国家工业化的快速推进而发生应有的根本性改变。1952-1990年我国工业增长65倍，农业只增长了3倍多；［1］ 而1949-1978年的30年间，城镇人口占总人口的比例由10%只上升到12.9%，数量增加1亿多，农村人口却增加了3亿多，仍然占总人口的85%以上。［2］ 这种状况，成为当今我国现代化的深度隐痛。

2.支撑和维护城乡之间不平等的社会福利和社会保障制度。

自上个世纪五十年代开始，户籍制度就从分隔城乡人口推进到分隔城乡社会福利和社会保障。1958年国务院了关于农村粮食统购统销和关于城镇粮食供应两个暂行办法，实质是在户籍分隔的基础上，由行政权力之手控制城乡之间的粮食产销渠道，以使国家能保证城镇人口的粮食供应，同时严禁向非城镇人口供应粮食，令农民自种自食。以城乡户籍划界，国有生产资料无偿划拨所形成的城镇就业岗位斥拒农村人口，以保证城镇人口在低工资条件下充分就业，又配套实行高福利，城镇人口享有住宅无偿分配、低价副食品燃料供应、公费医疗、劳动保护、退休养老保障等多项社会福利，而农业人口则无望。

社会福利这种城乡之间不平等制度安排所形成的利益格局，至今没有得到根本改观。我国改革开放取向市场经济之后，以国家颁行《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（1997）、《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（1998）、《失业保险条例》（1999）、《城市居民最低生活保障条例》（1999）为标志，城市又已基本构筑起了适应市场经济的社会保障体系。因循历史惯性，又以城乡户籍划界，农村人口无缘城镇人口的享有，至今养老保障、医疗保障、失业保障和最低生活保障等严重缺失。

3.土地管理制度。

经济社会的城乡分割是与土地制度上的城乡分隔密切结合互为表里的。依据宪法，《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。全民所有即国家所有。第八条进一步明确规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”

上述城乡土地两制的土地制度，是与城乡人口二分的户籍制度紧密配合的。农村人口因为是上一辈农民的血亲，天然就是某一农民集体的成员，进而自然无偿拥有对农民集体土地的权利。 “农业户口”则是这种权利的法律确认和法定标识。持“非农业户口”的城镇人口，不得无偿享有对农民集体土地的权利。农民因世袭“农业户口”而无偿获得对集体土地的权利；其余公民因“非农业户口”而不得无偿享有对集体土地的权利。城乡土地两制是城乡人口二分的深层次结构要素。户籍制度是与土地制度结合在一起的，户籍身份是与土地权利结合在一起的。要改革户籍制度必然牵动土地制度，欲改变户籍身份必然牵涉土地权利。

二、户籍制度改革的方向

ジ母锟放的城乡一体化市场经济取向，决定了户籍制度改革的目标就是要去除上述城乡分割体制的三大存留。要达到这一目标，户籍制度改革可以有两个方向，一个是“城乡统筹”，另一个是“以城并乡”。

城乡统筹，就是要贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，更加注重农村的发展。城乡统筹，旨在缩小工农差别和城乡差别，解决城乡分割，消除二元结构，是最终解决好三农问题，实现城乡共存共荣的治本之策。城乡统筹，是以城市和农村这两个社会构成单元的并存为前提的。城市和农村各有特定的社会功能，两者都为对方所需要，而不为对方所替代。

以城并乡，是指单一的城市扩张。城市从郊区下手不断地吞并农村土地，扩大市区规模，使失地农民罢手农业，被圈入城市变为城里人，是城市吞并农村。结果是城市扩张了，但城乡二元结构依旧。计划经济时代，我国城市还是数量增加规模扩展的。1949年全国设市城市136个，城镇人口5765万人，城市化水平为10.6%。1978年全国设市城市增加到192个，城镇人口为1.7245亿人,城市化水平为17.92%。［注3］而这是在城乡分割条件下以延缓农村发展为代价才做到的。以城并乡，无论城市怎样扩张，地域面积始终是大大小于农村，市区之外的农村始终是广大的，其发展问题始终是以城并乡解决不了的。

是城乡统筹还是以城并乡，不仅整个经济社会结构的变革存在这样的方向分野，而且户籍制度改革也存在这样的方向分野。进行户籍制度改革，应当坚持城乡统筹这一正确方向。

以城并乡，户籍制度改革可以不触动城乡分割体制，而被简单化浅表化。户籍制度改革会被搞成只是户政管理制度的改革，止于建立城乡统一的户籍登记管理制度，取消农业户口和非农业户口在户口簿上的划分之类的浅表层次的举措，止于解决户政管理中制度不健全，手段落后，信息反映失真等等技术性问题，而不触及与户籍制度相关联的深层次的经济社会制度问题。

城乡统筹，必须把户籍制度与相关经济社会制度联系起来进行改革，既要解决户政管理制度中的问题，更要把重点放在相关经济社会制度的改革上。中共十七大报告指出，当前“影响发展的体制机制障碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题”。［4(p13)］这样的改革，就是触及这种深层次矛盾和问题的改革。这样的改革，深度大难度也大，考验的是户籍制度改革的适应性和彻底性。

三、统筹城乡中户籍制度改革的路径分析

1、促进和推动城乡居民流动、迁居”的制度的改革路径。

对户籍制度“限制和阻遏城乡之间居民的流动和迁居”方面的进一步改革，总的必须以中共十七大报告关于深入贯彻科学发展观要“全面提高开放水平”的论述为指针，在关键环节加快改革步伐［4(p18)］第一，必须以彻底实现我国宪法关于迁徙自由之公民权利为目标进行法规和政策清理。不能把宪法原则虚置架空，不能把宪法原则与社会实际分隔开来。凡是违反宪法关于公民迁徙自由之原则的旧有法律、法规及政策，应当尽行废止，凡新颁发有关法规及政策，应当有专门的法律程序先进行是否合宪的审查，以杜绝违宪法规及政策的出台。国家权力机关和国家审判机关应当担负责任把好关口。第二，把户籍与住宅所有权结合起来，把户籍管理与公民个人住宅的物权管理结合起来。对未成年人，以其因亲子关系或养子关系拥有居住权的个人住宅为基准，进行初始户籍登记，取得终身拥有的合法户籍和个人身份证号。对成年公民以其拥有所有权的个人住宅为基准，进行继后户藉迁移管理。是否在某地拥有所有权的个人住宅，应是能否将户籍迁入该地的唯一条件。如果公民个人合法拥有几处住宅，则由本人选择一处作为户籍所在地，其余住宅在当地户政管理部门作必要备案。在市场经济的条件下，伴随我国物权法颁行日久，公民的物权法律观念必定日深。个人住宅物权的清晰必定为公民户籍管理的有序创造有利条件。第三，把公民户籍管理与公民流动管理分开，将《居民身份证条例》修改为《公民身份证条例》，扩大公民身份证的职能，为公民流动创造更加便利的条件。居民户籍为公民身份证取得的元始根据。公民除因住宅异动而迁居需要办理户籍迁移之外，其余公民流动的任何事项，如就学、求职、务工、经商、出差、旅行、探亲、投亲等等，无论暂住或久居，均凭公民身份证行事，也只凭公民身份证行事。地不分东南西北，人不分男女老幼，只要有公民身份证，行遍中国天涯海角，栖身中国五湖四海，公民流动的合法权利都要得到保障。公民配合政府治安管理乃至计划生育管理等，法定义务只应有一项，就是出示本人的公民身份证。禁止任何政府部门和公务员乱设行政许可，如要求公民办理“准户口”、“暂住证”、“寄住证”等，在实际上剥夺公民合法流动的法定权利。

2、社会福利和社会保障制度的改革路径。

社会福利的问题就是社会公共品的问题，就是城乡教育、文化、交通、环境等等设施建设和服务提供的问题。社会公共品问题当中，有供给水平和配置分布这两个关键点。就供给水平而言，我国处于社会主义初级阶段城乡社会公共品供给水平总体不高。但是，城乡之间的福利落差却是由社会公共品的配置不公平造成的。长期以来，社会公共品的配置，重城市轻农村，重非农人口轻农业人口，造成社会公共品的分布不均衡，农村文化贫乏，交通闭塞，供水治污防病抗灾等环境问题突出。社会公共品的分布不均衡，城乡之间的福利落差存在，本来会导致农村人口加速流向城市。但是，由于有户籍制度分隔其间，这种流动被阻止。户籍制度本身不是造成社会福利不平等的直接原因，而是维持不平等格局的直接原因。

社会保障方面，如前所述，农村的社会保障继计划经济年代的缺失之后在市场经济年代继续缺失。这种缺失，根本原因是我国的社会保障一直实行的是划类保障。所谓划类保障，是指因应农业户口和非农业户口的划分，在社会保障上国家给予不同的对待。划类保障的现实表现是，城市人口的保障实行的是公共保障和基金保障；农村人口的保障，却主要靠家庭保障，而公共保障微弱；基本靠土地保障，而基金保障残缺。划类保障的实质，是在社会保障上对农业户口的公民实行“群体排他”。社会保障的缺失就是生存保障的缺失。这会使农业户口的公民感到被剥夺感，产生对国家及城市公民的疏离，影响社会和谐。

目前的症结在于，城乡户口的地域分隔是与社会公共品的地域分布不均衡结合在一起的，是与对城乡公民划类进行社会保障结合在一起的，如果仅只对户籍制度本身进行改革而欲消除城乡之间的福利落差，那将是没有效果的。而如果从消除城乡社会福利不均衡和改变城乡划类保障着手，那么，解决户籍对城乡福利不平等的标识问题也就水到渠成了。这就需要来一番“围城打援”，来一番“围魏救赵”，在对户口登记和户政管理进行改革的同时，着重对相关的社会福利制度和社会保障制度进行改革，实现中共十七大报告关于“基本公共服务均等化”的正确主张。［4(p24-26)］

对户籍制度“支撑和维护城乡之间不平等的社会福利和社会保障”方面的下一步改革，笔者认为，第一，对社会公共品的配置必须贯彻均衡的原则，以此消除城乡之间社会福利的落差，实现城乡人口社会福利的平等。中共十七大报告提出了“公共服务均等化”的主张，均衡配置社会公共品就是对其具体的落实。2006年修订颁行的《义务教育法》，高扬社会公平，以均衡配置教育资源为立法宗旨，是城乡统筹的一个典范。［5］社会公共品的均衡配置，不仅教育应当如此，文化、交通、环境等方面也应当如此。第二，政府要加大对农村的社会公共事业建设的转移支付。针对农村的社会公共品供给水平和城市相比存在很大差距，加大农村公共事业建设的力度是顺理成章的事。但是，凭着农村自身单薄的财力搞建设是无法实现对城市的追赶的。政府发挥综合职能，运用再分配的手段来体现公平，财力向农村倾斜，加大转移支付力度，是现实可行的办法，也是责任所在。第三，我国社会保障必须由划类保障变革为普遍保障。这里所说的普遍保障，是指公民不分出身地域，不分农业户口与非农业户口，一律按统一的法规和政策实施一体化的社会保障。克服划类保障之弊端的根本办法，是实行普遍保障。普遍保障不仅管理便捷，而且公平。目前，解决农业户口公民的家庭保障之不足需要转变为公共保障，土地保障之不顺需要转变为基金保障，这实质上都是由划类保障向普遍保障变革。

3、土地管理制度的改革路径。

这个方面的改革，其深度难度都是相当大的。土地制度是社会的基本经济制度，土地制度的多年运行又形成了深层次的利益格局。市民的“非农业”户籍身份只是标明家庭血缘关系，只是标明一种国家户政管理所确认的家庭关系，不包含社会基本经济制度的内容。而农民的“农业”户籍身份则不然，它不仅表明家庭血缘关系，而且与土地制度紧密联系，表明与生俱来的对农民集体土地的权利。这种权利又为《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等一系列的现行法律所确认和保护。更进一步，我们还可以看到，《选举法》关于城乡选民登记的规则和城乡以不同比例产生人民代表的规定；《各级人民代表大会组织法》关于在农村设乡镇人民代表大会，而在城市县级市以下不设人民代表大会的规定；《村民委员会组织法》中的公民自治，是包含土地权利的社会治理自治，而《居民委员会组织法》中的公民自治，却是不包含土地权利的单纯生活自治，两者性质迥异，等等，户籍身份的不同从而又有了不同的政治权利。

由于家庭血缘关系而获得的社会地位是先赋地位；通过自身努力而获得的社会地位是自致地位。先赋地位应不与经济政治制度相联系，只与家庭伦理关系相关；而一旦与经济政治制度相联系，则会有经济政治方面的消极后果产生出来。“农民工”的出现，使农民阶层的先赋地位与自致地位的矛盾凸显了出来。“农民工”是个矛盾的结合体。其中的“农民”是户籍身份，是先赋地位，和对农民集体土地的权利相关，是与生俱来的。其中的“工”是职业身份，是自致地位，跟对农民集体土地的权利无关，是后天自致的。在语法中，“农民”是对“工”的修饰。在社会现实中，“农民”是对“工”的限制。在城乡之间存在不平等的社会福利和社会保障的背景下，“农民”的限制使“农民工”无法享有与“非农业户口之工”相同的待遇。在存在城乡分隔的土地制度的背景下，“农民”的限制使“农民工”背负土地，无法完全融入“非农业户口之工”。此“工”非彼“工”。2006年，全国总人口13.1亿,农村人口7.3亿,占总人口的56.1%［6］ 农民工的数量达到2亿人,占农业劳动力4.9亿人的40 %，农民工问题几乎直接牵涉到每一个农村家庭。［7］在我国加工制造业、建筑业和服务业的从业人员中，农民工已经分别占到68%，80%和50%。［8］这不能不是一个严重的社会问题。拥有对农民集体土地的法律权利，是“农民工”的职业身份与户籍身份相矛盾，自致地位与先赋地位相矛盾的深层次原因，也是农业户口的农村人与非农业户口的城里人这两大公民群体被分割开来的体制原因。