停车场行政法问题研究

一、什么是城市公共停车场

1．公共停车场是政府设置的停车场，有别于由业主自行设置的自用停车场和商业性停车场。2．公共停车场是在公共土地上设置的停车场。中国的城市土地都是国家所有的，从这个意义上说，城市内的所有停车场都是在公共土地上设置的。但根据宪法与土地管理法等法律的规定，城市土地的使用权是可以转让的。公共停车场的特别之处在于它是在使用权也为公共所有的土地上设立的。3．公共停车场以满足公共停车需求为主要目的，而非为了满足设置者自用需要或获取商业利润。4．公共停车场具有开放性，任何公众都可在公共停车场上停放车辆，管理者也不得将全部或部分车位确定给特定的车主使用。5．公共停车场受到严格的规制，需按照政府的要求进行使用，不得擅自改变用途或停止使用，也不得擅自收费或提高收费标准。

二、公共停车场的设置

（一）城市停车场设置的现状停车场是城市建设与发展过程中必不可少的设施，任何城市都设有停车场，但这些停车场设置的主体、设立地点、收费与否却无统一规范。而作为停放车辆的场所，停车场除了可分为室内与室外停车场之外，要对其设置情况进行描述本身是困难的。目前，相关规定主要是从收费角度对停车场进行划分：1．免费停车场，此类停车场主要是某些大型商业场所为吸引顾客而设立。2．政府定价停车场，即收费标准完全由政府确定的停车场。3．政府指导价停车场，即政府设定收费幅度，收费主体可在此幅度内浮动收费的停车场。4．市场定价停车场，即收费标准完全由收费主体自行确定的停车场。显然，当前的相关法律并未明确哪些停车场是公共停车场，换句话说，当前城市停车场的设立，在目的上并不明确。某些城市甚至将几乎所有对外开放的停车场都视为公共停车场，无论其收费形式、设立主体为何，如《重庆市主城区城市公共停车场管理办法》即作此规定。在更多的情况下，对城市停车场都主要是从技术标准和收费的角度进行规范，而对停车场的设置责任未有涉及，如国家发改委《机动车停放服务收费管理办法》和公安部、建设部《停车场建设和管理暂行规定》等规范性文件皆作此规定。城市停车场设置的这一现状，混淆了政府职能与市场功能，对明确政府责任、促进城市发展、保护公民权利都是不利的。（二）政府在公共停车场设置方面的职责一定意义上，我们似乎可以按收费方式的不同来划分停车场的性质，实行政府定价和政府指导价的停车场可归类为公共停车场，而实行市场调节价的停车场为商业停车场。这种划分方式对我们辨别已有停车场的性质固然有意义的，然而，停车场性质与收费定价方式终究是两类不同的体系，不能等而观之。例如，路侧免费停车场固然是公共停车场，但私人为特定目的也可对自己所有的停车场免收费用。非但如此，公共停车场是否收费、如何收费只是表明了政府对既有停车场的一种态度，若以此作为判定一个停车场性质的标准，实在有倒果为因之嫌。政府当做的首先应该是确定在哪些地方设置公共停车场，哪些地方设置商业停车场，然后根据其性质确定其收费与管理方式，而不是在停车场已经设置之后再去界定其性质。换言之，政府在公共停车场设置过程中的职责是应首先予以明确的。在公共停车场与商业停车场界线不清甚或将所有对外开放的停车场都视为公共停车场的情形之下，政府的责任是不明确的。我们无从知道，政府在城市停车场设置的过程中，应该具体承担何种职责，应该发挥何种作用。进而，可能导致政府在此方面的懈怠，疏于设置公共停车场，或将此类责任交于市场，企望通过市场手段解决停车问题，甚至可能产生将已经设置的公共停车场商业化的情形。由此带来的后果，则是公众必须接受高价的专业停车服务。在现代社会中，公共服务是政府的主要职责之一［4］，公共停车场的设置作为城市公共交通服务的一项重要内容，也同样在政府职责范围之内，政府对此承担着不可推卸的责任，不可怠于履行，更不可将此职责完全推托于市场。（三）公共停车场设置的标准明确了政府设置公共停车场的职责之后，需要进一步讨论的是，到底在哪些场所需要设置停车场？公共停车场设置的根本目的在于满足公众的停车需求，从这一宗旨出发，应该说具有公众停车需求的地方，都应该设置公共停车场。一个城市公共停车场的设置，则需要有专门的规划。鉴于行政现实的复杂性，对某一特定场所是否有设置公共停车场的必要，并不总是一目了然的，需要视具体情况而定。但所谓的视具体情况而定也并非完全由政府自由裁量，仍须有一定的标准，以对政府的行为进行有效的控制。一般而言，在车站、码头、医院、学校、图书馆、旅游景点、商业中心等公众聚集的场所都应设置公共停车场。在考虑公共停车场设置的标准时，有一个问题是无法回避的，即市场功能与政府职能如何界分问题，或说在城市停车场的设置方面，市场与政府应该分别承担什么样的责任问题。就此而言，目前各个城市在相关的规范性文件中都明确规定，各大型建筑与设施都应配套建设相应的停车场。这样做可有效界分市场与政府在停车场设置方面的职责，将可能出现的停车难问题解决于既成事实之前，而政府自身则可致力于解决已经出现的停车难问题。

三、公共停车场经营主体的确定

（一）政府面临的选择公共停车场是由政府设置的，对于免费公共停车场而言，建设完工之后即可由公众自由使用。但现实生活中，大部分公共停车场都是收费的，这就涉及到政府如何经营公共停车场问题。对此，政府面临三种可能的选择：一是由政府直接经营。在现代社会中，政府面临诸多的事务需要处理，要求政府直接经营停车场，无疑是不现实的。二是由专门的公共企业经营。然而，公共企业的存在，是由于其所从事事务的自然垄断性所决定的［5］，而城市公共停车场并不完全具备这一特征，因此设立专门的公共企业经营是不必要的。三是由特许的停车场经营公司专门经营公共停车场，这也是实践中常见的一种公共停车场经营模式。对于政府而言，还有一个或许是更加本质性的问题需要面对：公共停车场是否必须由政府投资？实践中，引入市场主体投资建设与经营公共停车场被视为解决停车难问题的有效途径之一。如杭州市专门出台了《鼓励社会投入公共停车设施建设有关政策》，并设立专项资金补贴社会资本对停车产业的投入。对此，笔者认为，建设公共停车场乃是政府的职责所在，本不应将此职责通过交于市场，不过在政府财力受限的情况之下，引入市场力量与社会资金建设公共停车场不失为一权宜之计。但长远来看，政府不可将此职责交于市场，毕竟，投资于公共停车场的市场主体是为利润而来的，他们的介入，意味着公众不得不接受高价的市场化停车服务。（二）公共停车场经营主体的资格与条件既然公共停车场客观上须交于特定的主体负责经营，那么，到底哪些企业有资格经营公共停车场，这些企业应具备哪些资格与条件？对此目前并无明确的法律规定。在实践中，一个城市的公共停车场往往交由为数极少的几个企业经营，或者尽管存在众多的停车管理企业，但大部分公共停车场都由其中的少数几家负责经营。如北京市交通委规定，目前马路路沿以上的部分属于自由竞争区域，各个停车管理公司都可以介入。但路沿以下的部分，只能由北京市公联顺达公司和另外几家公司经营。其中，公联顺达公司控制了90％以上的公路资源，另外10％则被“华普”等几个大型集团掌握。［6］停车管理本身并非特殊行业，也不需要特殊的技能，因此，对参与公共停车场经营的主体限定过高的门槛是没有必要的。实践中由个别企业掌握了绝大部分公共停车场经营权只能解释为在利益的驱动下政府部门与企业共谋造成的结果。无论从社会公平还是促进竞争、提高效率的角度，都应该放开对公共停车场经营资格与条件的限制，而通过程序来规范市场主体参与公共停车场的经营。（三）确定公共停车场经营主体的程序任何企业取得公共停车场的经营权，都必然经过一定的程序。但关键在于，对于一项竞争性经营权的确定而言，什么样的程序才能既保证参与竞争的企业具有公平的机会获取经营权，又保证公共停车场更好地服务于公众？就此，招标程序是最为可行的程序之一。招标程序的最大特点在于，由众多有意愿参与公共停车场经营的主体进行投标，然后由政府根据投标者提出的条件，选择最佳的投标者作为特定公共停车场的经营主体。但招标程序仍存在一定的不确定性，最后中标者是根据多种因素确定的，在此过程中仍存在暗箱操作和损害公共利益的可能。在招标程序之外，更公开透明的程序是拍卖程序，即通过公开拍卖经营权的方式，由出价最高者取得经营权。这一程序更有利于市场主体开展公平竞争，减少暗箱操作的可能，也可更好地提高公共收入。当然，拍卖程序受多种条件的限制，并非对所有公共停车场都适用，而主要适用于已经确定收费标准的公共停车场。

四、城市公共停车场的收费问题

（一）收费的意义公共服务是政府向公众提供的服务，公民理应在纳税之后就应该接受免费服务。但实际上，提供公共服务时收取一定费用，却是各国的普遍做法。对公共服务收取费用具有以下意义，一是为公共服务本身筹集资金。公共服务需要大量的投入，这些投入若完全由财政承担，必然来带来税负的加重，因此需要由使用者支付一定费用来筹集全部或部分资金。二是促进社会公平。许多公共服务并不是所有公众都需要的服务，对这些服务，若完全由财政承担成本，那么对不需要接受服务的公民而言是不公平的。三是促进资源节约。公共服务需要大量资源，在实行免费服务的情形下，往往造成大规模的浪费，实行收费服务可促使使用者减少使用，实现资源的节约。四是实现政府的政策目标。收费往往是政府重要的经济杠杆，通过这一杠杆，政府可引导公众按政府的意图调整自己的行为，实现其政策目标。公共停车场作为政府提供的公共服务，主要由拥有汽车的公民使用，并且停车场的建设本身也需要投入一定的资金，无论从社会公平还是资金筹集的角度出发，对公共停车场实行有偿使用都具有相当的合理性。除此之外，停车场收费还具有一个重要的作用，即在于引导公众的行为，促使他们减少在收费特别是高收费的地区停放车辆，从而疏导城市交通。然而，有偿停车的合理性并不是说在所有情况下公共停车场都应收取费用，在某一些情形下，公共停车场恰恰应该是免费的。如为引导公众减少将车辆开进市区，政府往往在郊区的地铁站等场所设置公共停车场，对此类停车场，就不应收取费用，否则难以实现疏导市民交通的政策目标。此外，对于投入较少、车位供需矛盾不突出的公共停车场也不应收取停车费。事实上，在肯定收费停车是公共停车场经营一般原则的同时，相关政策也鼓励或引导公共停车场实行免费停车。如国家发改委《机动车停放服务收费管理办法》第八条规定：在保证交通畅通，不影响社会治安环境的条件下，鼓励设置临时性免费停车场所，鼓励社会公益性场所提供免费停车服务。广东省物价局《机动车停放服务收费管理办法》第六条则规定：医院、学校、博物馆、图书馆、青（少）年宫、文化宫、党政机关、事业单位等内设停车场，原则上应免费提供机动车停放服务。（二）收费的标准公共停车场收费标准的高低与公众的利益密切相关。目前各地的收费标准体现出了“差异性”特征，有些城市实行免费停车，有些城市收取适当的费用，而有些城市实施较高的收费标准。面对这些高低不同的收费标准，我们很难一概而论地说哪种收费标准就是合理的。毫无疑问的是，低收费会给需要经常开车和停车者带来直接的利益，但这却可能带来社会不公与交通拥堵等问题；而若实行高收费，又可能违背公共停车场作为公共基础设施的本质。在这种困境之下，公共停车场收费标准的确定已不仅仅是单纯费用问题，而是牵涉到车主承受的负担合理与否、城市的交通畅通与否、对其他社会公众是否公平等。政府在确定收费标准时也不能仅仅从费用本身出发，而应从公共停车场设置的本质目的出发，即定位于提供公共服务，综合考虑收费标准对城市交通的疏导作用、政府的财政能力等多方面因素确定。既不能不顾及交通状况与赋税公平，一味地实行免费与低收费标准，也不能单纯从减轻财政负担出发，不顾公众负担而一味提高收费标准，甚至将公共停车场视为增加政府收入的产业。从这一目的出发，公共停车场的收费不仅在不同的城市之间可实行不同标准，在同一城市的不同地段、不同时段间也应实行不同标准。在拥堵地段和拥堵时段，可确定较高的收费标准；在不影响交通的情形下，应可能降低收费标准，直至不再收费费用。（三）确定收费的程序行政程序体现为具体的程序制度，对于公共停车场收费的确定而言，最有价值的程序制度莫过于听证制度。听证制度是现代行政程序法的核心制度，指行政机关在做出影响相对人合法权益的行政行为之前，由行政机关告知相对人拟作出的行政行为的内容及其理由，行政相对人随之向行政主体表达意见、提供证据，以及行政主体听取其意见、接纳其证据的程序所构成的一种法律制度。［7］听证制度对于合理确定公共停车场收费的标准和方式具有重要的意义，它通过其信息公开、意见的陈述、交流与吸纳等机制实现其目标。从信息公开角度看，听证制度的运行必然要求将相关信息向公民公开，这有利于解决公共停车场收费虚高问题。从意见陈述、交流与吸纳角度看，听证制度要求相关当事人应得到机会公开陈述自己的意见，并保证其意见得到充分尊重，有助于达成一个尽可能既考虑到公众负担和停车场经营者利益，又考虑到停车服务的提供和城市交通疏导，照顾各方利益的公共停车场收费标准与方式。非但如此，通过听证制度确定公共停车场收费，还意味着将有关问题置于公众视野之内，有助于增加公众对政府决策的理解，促进相关决策的执行。然而，在现实生活中，通过听证方式确定公共停车场收费的情况却不多见。如在2010年北京市停车费标准调整之前，社会各方要求进行听证的呼声一度很高，北京市发改委也一度表示，具体方案要经过专家论证，市政府相关部门还会就停车收费标准向社会征求意见，并且要经过听证会讨论，才能最终出台。但最终，市发改委却以“北京市价格听证目录”未将停车费包括在内为由没有举行听证，而代之以座谈会，引起了社会各界的质疑。［8］将公共停车场收费纳入听证范围是有充分的法律依据的。《价格法》第23条明确规定政府在制定公用事业价格、公益价格、自然垄断经营的商品价格等时须进行听证。公共停车服务作为公共服务的重要内容，在确定其价格时当然应举行听证。但更重要的是，听证制度作为一项法律制度，其价值的实现需要制度本身得到真正的实行。若听证流于形式，则可能成为特殊利益主体维护或寻求其不当利益的遮羞布，公共停车场收费也难以达到其应有目的。

五、与公共停车场有关的权利损害及其救济

公共停车场的目的在于为公众提供停车服务，乍看起来，它似乎不会给公民的权利带来损害，公民只须接受服务即可。但实际上，政府在提供停车服务的过程中也可能对公民权利造成损害。这种损害首先源于政府怠于履行职责。现代社会中，提供公共服务已经成为政府承担的主要职责之一，而接受公共服务则是公民的权利。及时有效提供公共停车服务也是政府职责之所在。但在现实生活中，政府怠于履行提供公共停车服务职责的情形却广泛存在，使公民的相关权利得不到实现。政府在积极提供公共停车服务时也可能对特定公民的权利造成侵害。例如，在公民住宅旁设置的露天公共停车场可能带来严重的噪音污染，侵害公民的休息权。又如，占道设置的公共停车场可能对周边居民的通行造成妨碍，影响其正常出行。公共停车场收费问题是最常见的侵害公民权利的形式。作为公共服务设施，政府应对公共停车场收费进行严格的规制，包括确定其收费标准与方式。实践中，政府确定收费标准与方式时往往漠视公众的参与权，侵害公众的程序权利，更使得公众不得不承担超额的停车费用。而在具体收费过程中，公共停车场经营主体的违法收费更是直接侵害了公民的权利，这一侵权形式近年来甚至出现了愈演愈烈的势头。在一些城市，甚至高达9成受访车主曾遭遇停车乱收费现象。［9］“无救济即无权利”，在没有相应救济制度的情况下，所有权利都是脆弱的，随时可能受到来自各方面的侵害。因此，当公共停车服务已经成为政府的职责和公民的法律权利时，就必须建立相应的救济制度，保证公民的权利得到有效实现。“几乎每一项权利都蕴含着相应的政府义务，只有当公共权力调用公共资金对施以惩罚时，义务才能被认真对待，没有法律上可实施的义务，就没有法律上可实施的权利”。［10］当前，有关公共停车场侵权问题的救济途径主要包括行政救济与司法诉讼两种。就行政救济而言，公民在遭受乱收费时可向相关主管机关投诉，对投诉不服的，一定情形下还可提起行政复议；对政府设置停车场或确定收费标准不服的，也可在一定的情形下提起行政复议。就司法救济而言，对具体的公共停车场经营主体侵犯公民权利的，通常可通过民事诉讼途径寻求救济，而对政府与公共停车场有关的行政行为不服的，则可在符合条件时提出行政诉讼。但无论是行政救济还是司法救济，目前都不完善，特别是对政府有关行政行为不服的，往往难以找到适当的救济途径。如公民对政府径自确定高额的停车收费标准的行为不服的，无从寻求有效救济；对政府疏于履行提供公共停车服务职责的，公民更是无可奈何。从促进政府有效履行提供公共停车服务职责、保护公民权利的角度出发，有必要进一步完善相关救济制度。

作者：蔡乐渭 单位：首都师范大学政法学院副教授