天津市应加强对耕地环境的保护

摘要:在《国务院关于天津市城市总体规划的批复》（国函（2006）62号）别强调“根据天津市资源、环境的制约因素，必须防止城市规模盲目扩大。城市发展要坚持集中紧凑的模式，强化集约和节约用地，充分重视岸线和城市地下空间的合理开发利用i采取切实措施保护好耕地特别是基本农田，防止水土流失、土壤沙化。”对天津市土地利用总体规划如何既保证社会经济发展对建设用地的需求，又完成国家保护耕地的目标提出了相当高的要求，这也是天津市土地利用总体规划要解决的突出矛盾与难题。

关键词:天津;耕地环境;保护

中图分类号： S341.1文献标识码： A

一、天津市耕地保护的现状

天津市的自然条件状况

天津市地处华北平原东北部，渤海之滨，其地理北屏燕山，东临渤海，一般为海拔2－5米的平原，属暖温带大陆性季风气候。天津地质构造复杂，大部分被新生代沉积物覆盖。地势以平原和洼地为主，北部有低山丘陵，海拔由南向北逐渐上升。地貌主要有山地、丘陵、平原、洼地、滩涂等。土壤主要有山地棕壤、山地淋溶褐土、褐土、潮土、沼泽土、水稻土、盐土等７类。

天津市耕地流失

随着《天津市城市总体规划(2005年-2020年)》的实施，滨海新区的开发，天津的经济建设又迈上了一个新台阶。但随着经济的飞速发展，天津市可耕地面积也逐渐减少，据统计数据现实，自1996年至到2012年底，天津市的耕林地面积由51.84万公顷的变为39.65千公顷，16年间，天津市耕林地面积减少了23.5%，形式变得越来越严峻，分析耕地减少的原因，有以下几个主要原因：

2.1城市化进程

（1）、城市化意味着城市规模的扩大和城市人口的增多，意味着社会投资向工商业的比重加大。土地作为一种必要的生产要素，由于其本身的稀缺性，也会由农用地向建设用地转化。推进城市化进程，加快城市发展已成为天津经济发展的重要内容。所以耕地的边际减少量将会呈现递增趋势。

（2）、存量建设用地的使用成本过高，而取得新增建设用地成本较低，使得用地者倾向于使用增量土地。据资料显示，通过征用土地取得新增建设用地的成本比较低，而利用存量建设用地，由于拆迁、改造及其他费用造成成本较高，两者效益之差异是显而易见的。因此用地者为了降低土地投入成本，实现自身效益的优化，就会青睐耕地而不是存量建设用地，最终造成建设用地主要向外延增长方式发展。

2.2经济利益的驱使

在我国现阶段，一块土地作为农业、工业、商业使用的效益是明显不同的，单位土地用于农业、工业、商业的收益中，农业的比较利益低，耕地保护的机会成本很高，在缺乏经济利益诱导机制的情况下，极易导致耕地的流失。正是比较利益的驱使，出现近几年的“开发区热”、“房地产热”；另外，随着经济的发展和农村非产业的兴起，在经济利益的比较下，农业生产的环境显得更为不利，农民的粮食生产积极性不高，各项农村集体建设用地也占用了大量耕地。

天津市耕地占补平衡工作存在的问题

3.1补充耕地质量不尽人意

《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定，国家实行占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；第三十三条规定，省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少。

这些年，虽然天津在占补用地上取得一定效果，然而，建设用地占用的耕地多分布在城市边缘的东丽、北辰、津南、西青4个区，以及宁河、静海、汉沽、塘沽等近郊平原区，这些区域的耕地具备灌溉条件、地形平坦、土层深厚、土壤肥力高，属于优质高产耕地。补充的耕地则主要分布在低山区和山前台地，这里地形坡度大、土质较差、土壤肥力水平低、干旱缺水，而且生态环境脆弱。这样，虽然在面积上实现了“占一补一”，但补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，其生产能力更达不到占用耕地的生产能力，致使数字上耕地面积不减，但耕地存量隐性减少，违背了耕地占补平衡战略使存量耕地的产出能力总量不下降的初衷。

3.2开垦后备土地资源不利于生态环境保护

土地资源是生态环境系统的有机组成部分，开发利用土地不仅会带来物质利益，也会对生态环境产生极为重要的影响。目前，中国山区的陡坡耕地、干旱草原区的沙化耕地、沼泽滩涂地带的冷湿田的收益极其有限，而且这些耕地退化严重，破坏了生态环境。无论是在经济合算性上，还是从保护资源环境角度上，这些耕地都属于边际土地。正因为存在这些边际土地，才有“生态退耕”。

实际上，天津市目前所剩下的后备耕地资源多处于低山丘陵区和退海盐碱地，其自然条件一般都比这些年农民自动撂荒或退耕的耕地还要差，开垦以后，如果没有很好的水土保持措施，很可能造成水土流失问题。而且开垦这些后备土地资源，破坏了原来的草灌等地被物，影响区域生态环境。

二、天津市耕地保护的对策与措施

1、提高现有耕地的粮产能力

耕地总量动态平衡的最终目标是保持一定面积和质量的耕地，确保中国粮食安全。而粮食产量既取决于粮食的播种面积，也决定于耕地的粮食单产。

天津市的后备土地资源质量差，数量有限，靠开垦后备土地资源实现耕地占补平衡很困难。因此，不妨另辟途径，通过提高现有耕地的生产能力来保证粮食产量不降低。做到这一点必须通过一个，即不再追求 “占一补一”的耕地数量平衡，而改换为耕地占补平衡的目标是“耕地生产能力平衡”。因此，天津应全面提升农业生产的科技水平，提高单位面积产量，保证耕地的粮食生产能力提高，一是通过改造中低产田，将其建设成高产稳产的基本农田；二是将目前的高产田建成超高产田，。

2、发挥耕地保护的经济杠杆作用

（1）提高占用耕地的成本，降低使用存量土地的成本，引导建设用地向内涵发展。提高耕地占用税征收标准。耕地占用税是国家为保护耕地资源而对占用耕地行为收取的税种。即使用地者按规定履行“占一补一”，实际上也消耗了耕地后备资源，仍应该收取耕地占用税。按现在的地价水平，耕地占用税即使按高限收取，一般也不会超过土地取得费用的 10%，在很多情况下甚至不到1%。而农业与非农业存在着较大的比较利益，这么低的税负对引导经济活动的作用是微乎其微的，我们应该大幅度提高耕地占用税。

（2）减免有关税费，降低使用存量土地进行建设的成本。由于地价、拆迁等因素，使得使用存量土地进行建设的费用很高，而且还要交纳城市建设维护税、固定资产投资方向调节税、教育附加费等，各种税费一般高达20%以上。为了降低成本，以鼓励使用存量土地进行建设，应该对旧城改造项目采取措施，减免土地出让金。并提高建设用地的保有成本，降低流转成本，使用地者对保有土地的压力加大。

3、耕地具有生态功能，应将耕地纳入城市系统

在《国务院关于天津市城市总体规划的批复》提到，天津应建设为生态城市。而人们存在的普遍误区是，一提到生态城市，就意味着大片林木或草坪绿地。其实这种认识有失偏颇。

近年来，天津市进行了大范围的城市绿化工程建设，不仅兴建了大面积的城市绿地，而且还建成了很多的绿化隔离带，但搞绿化建设要根据土地资源的容量量力而行，在人地关系紧张的地区，绿化率的高指标就是高消费；如果是为了达到各种绿化指标而不惜占用耕地，就是把好事办成了坏事，是不可取的。

另一方面，耕地不仅具有食物生产功能，农作物也是植被，具有生态功能。耕地作为一个高度集约化利用的土地，其生物量比林木和草坪大得多；与同面积的林木和草坪相比，农作物发生光合作用吸收的二氧化碳和释放的氧气要多得多。因此，农田在生产粮食的同时，也净化环境，提供氧气。

因此，天津市在土地利用总体规划修编过程中，应根据城市空间发展战略规划，在天津市各城区组分间划定一定面积的成片的基本农田，以基本农田作为绿色开敞空间保持各组团之间的隔离性。

以基本农田作为天津市各城区组分间的隔离带，既为高产稳产创造条件，也是为了改善农田的生态环境状况，为城市空间创造美好的景观。也能有效执行《国务院关于天津市城市总体规划的批复》中强调的“必须防止城市规模盲目扩大”的批示。