对当前城乡污染转嫁问题的研究

摘 要：目前中国城乡污染转嫁日益加剧，通过对目前中国污染转嫁形式的分析，发现导致城乡污染转嫁问题严重的根源在于中国的城乡二元结构、相关法律的缺失以及环境管理意识的淡薄，并就此提出了解决城乡污染转嫁问题的新思路，包括加强环境行政管理减轻城乡二元结构的影响、依靠经济杠杆弥补相关法律制度的空缺、强化环境教育缩小环境意识的差距。

关键词：城乡污染转嫁；城乡二元结构；环境管理；环境教育

中图分类号：F291.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）36-0127-02

目前，中国城市环境日益改善，但与此同时农村环境问题却越来越严重，究其原因是因为大量城市污染向农村蔓延，导致农村的污染日益严重。因此，了解当前城乡污染转嫁现状并研究相关防治对策，对保护好农村环境，至关重要。

一、城乡污染转嫁问题严重

1.城乡污染转嫁的内涵

城乡环境污染转嫁，就是通过人类的行为把城市的污染转移到农村地区，从而在一定程度上减轻城市的环境污染的程度，把污染的损害后果转移给了农村的一种行为或者形式[1]。

城乡污染转嫁不仅没有从根本上消除污染，反而使污染由城市向农村蔓延和扩散，形成了新的污染危害，对农村公民的生命、健康以及财产造成损害，侵害了农村公民应当享有的环境权、生命健康权和财产权。

2.城乡污染转嫁的主要形式

目前城乡污染转嫁主要体现在两种形式上：（1）随着经济高速发展和工业化进程的加快，城市环境保护问题日益突出，已影响到中国经济社会的可持续发展。正因如此，全国各大城市都开始整体性地将那些不具有竞争优势、能耗高、污染大、技术含量低的产业和产品生产企业通过联营、委托加工、技术转让等方式向农村搬迁，但是，工业企业在迁移中未作相应的设备更新、技术改造等，造成污染源由城市向农村的平行移动，将污染转嫁给农村。（2）城市的大量生活垃圾和生产垃圾向农村的人为转移，造成对农村生态环境的直接和间接污染。

3.城乡污染转嫁的严重后果

客观来看，相对于地域狭窄而又人口密集的城市，广大农村地域广阔，人口居住分散，环境容量大，把一些企业转移到那里，减轻了城市污染、保障了城市居民环境权益和安全，而且还可以促进当地经济发展。污染企业搬离市区，体现了中国推进坏境保护的一大进步，也是适应未来城市建设和发展的大趋势。也正是在这一思想的推动下，城市污染企业向农村转移受到很多政府的青睐。例如重庆市天原化工总厂氯气泄漏爆炸事故发生后，重庆市马上做出五年内将29家重大污染企业迁往郊区或农村的决定。但不可忽略的是，污染企业搬离市区并不意味着污染的消失。恰恰相反，原本环境质量尚好的郊区农村，现在成为污染集中地。

目前，农村土壤环境恶化，水资源污染严重，陆地生态系统遭到破坏，农产品质量下降，农村的稳定动摇。可以说，农村环境的恶化己经影响到农村人口的生存，影响到新农村的建设。近几年的调查显示，中国因固体废物堆存而被占用和毁损的农田面积已达13.3万hm2以上，533.3万hm2以上的耕地遭受不同程度的大气污染，全国利用污水灌溉的面积已占全国总灌溉面积的7.3%，比20世纪80年代增加了1.6倍[2]。

二、城乡污染转嫁问题根源剖析

1.城乡二元结构的影响

中国在城市工业化过程中，产生了大量城市污染问题，而国家偏重于对城市环境的保护，却忽略了农村长久以来也一直存在着的环境问题。城市或者城镇往往循着“方便原则”与“最小抵抗原则”，将其生产生活中产生的工业废料和生活垃圾，直接就近排放或者堆积到相邻的城郊或者周边的农村地区。这直接造成了城郊与城镇周边农村污染物、废弃物的增加，对当地环境产生了严重的破坏。于是城市往往依照“最小抵抗原则”，将这些对城市环境产生严重影响的企业迁至郊区或者邻近的农村地区，其中比较典型的例子有为迎接奥运会，首钢迁出北京以及20世纪90年代末大连市将冶金、化工、石油化工和水泥这样的主要污染企业逐渐迁出市区并在1997年一跃成为全国“环境示范城市”。

同时，随着近些年来环保意识的觉醒，和城市居民对于生活质量的要求的提高，不少重工业或者高污染企业在城市中己经越来越难以容身。而在环保管理力量薄弱的农村地区，这些企业会遇到小得多的抵抗。同时这些重型企业的迁至往往在为当地农村带来更多的就业机会的同时大大增加地方政府的税收，于是盲目征用农田、对外来投资的建设项目受到农村没有选择性的欢迎，不管其是否是城市转嫁过来的重污染企业。例如转让土地用于城市垃圾填埋场的建设等，而这更会加剧城市污染直接向农村转移的趋向。

2.相关法律制度的空缺

中国目前关于环境污染转移的法律规定较少。在已颁布、实施了的《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》等环保法律文件，均缺乏对环境污染转移的详细规定。在《环境保护法》中，总共47条，却只有第30条、第35条勉强与污染转嫁有关。而且，这两条规定仅仅涉及污染设备和技术的转移，不涉及污染物、污染工艺的转移，很不完善[3]，使得城市在向农村转移污染过程中所受的限制很少，相应的管理机构在进行执法过程中也无法可依。

3.环境意识的差距

在农村，由于经济发展水平较低，人们生活水平较低，有些地方甚至连温饱问题都未解决，使得农村居民更加关注经济发展，发展经济成为其第一要务，而对于环境保护则漠不关心，为农村环境的恶化埋下伏笔。有些农村为了发展经济，主动引进在城市被拆迁的严重污染企业，直接造成农村环境的恶化。在农村，传媒的数量及报道的强度都低，居民环境意识普遍不如城市居民高，也影响了农村环境的改善。

三、解决城乡污染转嫁的思路

1.加强环境行政管理减轻城乡二元结构的影响

把污染企业搬离市区仅仅是治标，却没有治本，没有从根本上起到治理污染的作用。换句话说，污染企业在城市排污，到了农村不可能就不排污了。假如治理的措施跟不上、不落实，由此引发排污的后果很难估量。不能为保护和改善城市环境，就将污染向农村转移，那样不仅违背了科学发展观，也会持续引发一系列的社会问题。

由此可见，各级政府不仅要推进污染企业搬离市区，更重要的是在转移过程中，必须综合运用法律、经济等手段，采取强有力的监管和干预措施，严格建设项目环境管理，舍得在环保设施上投入，确保转移的项目在投产后能将废水、废气等进行有效治理，严禁城市污染向农村转移。只有将企业出城与污染治理同步推进，才能使城乡经济社会高速协调发展，实现城乡经济社会的可持续发展。

2.依靠经济杠杆弥补相关法律制度的空缺

在农村居民不能理性评价用污染来换取短期经济发展所带来的长期后果时，政府应该承担起评价的角色，并制订相应的政策，评估城市对农村进行“环境剥削”的成本，使企业为其使用的环境资源成本支付合理的价格[4]。

建立生态补偿基金政府应当坚持“谁开发谁保护，谁利用谁补偿，谁破坏谁恢复”和“开发利用与环境保护并重的方针” [5]。依靠“各级政府积极运用环境资源税、公共财政、财政补贴、低息贷款等经济手段，综合运用排污许可证制度、排污权交易制度、抵押返还制度、环境损害责任保护制度、垃圾处理转移支付等制度调整国民收入分配结构，建立政府城乡生态补偿资金，促进城乡资源的合理配置，控制城市工业、城市生活过程中污染对农村生态环境的破环，从而为农村环保建设提供充足的财力支持” [6]。在是适当的时候，加快排污权交易市场的建设，排污权交易是将环境成本内部化的一个重要手段，也是利用市场机制解决环境问题的有效手段，在控制企业排污总量方面有积极作用[7]。

3.强化环境教育缩小环境意识的差距

要加强农村的环境教育，提高农民的环境意识，特别注意的是环保教育要寻找恰当的切入点，要采用农民认可的环保教育方式，通过环境教育，提高农民环境意识，可以考虑采用案例教育方式和技术扶持教育方式。通过案例，让农民意识到自己原来的各种生活方式对周围及子孙后代的影响，让农民真正明白环境保护是关系脱贫致富和造福子孙的大事；通过技术扶持给农村带来实实在在的变化。例如目前中国进行农的村改水、改厕工程不仅给农民带来实惠，改善了农村卫生环境；而且也改善了下游的城市水质和整个生态环境。

可见，人们的环境环保意识对环境污染的防御起着举足轻重的作用，因为人的环境保护意识常常指导人的环境保护行为。只有人们整体的环境保护意识的加强，并能将环境保护意识和环境保护行为二者充分的有机结合起来，才是我们整个环境保护问题的根本突破口。

参考文献：

[1] 晏妮，邓乐.论环境污染的城乡转移与政策保护[J].生态经济，2008，（5）：429-431.

[2] 唐丽霞，左停.中国农村污染状况调查与分析（下）[J].农村实用技术，2010，（6）：23-24.

[3] 张成立.论环境污染转移的法律规制[J].生态经济，2007，（2）：356-358.

[4] Portney P R，Stavins R N，等.环境保护的公共政策[M].穆贤清，方志伟，等，译.上海：上海人民出版社，2004.

[5] 张淑金，孙家琪.大连环境保护与可持续发展战略的几点思考[J].大连海事大学学报，2007，（3）.

[6] 郑需勇.农村环境问题中的地方政府责任研究[D].福州：福建师范大学硕士学位论文，2006：13.

[7] 侯伟丽.中国经济增长与环境质量[M].北京：科技出版社，2005.