简述政府规制理论的发展

摘要:政府规制发轫于19世纪中后期,其逻辑起点是修正市场机制的结构性缺陷,纠正市场失灵现象,避免市场经济可能给社会带来的弊端。但是,如同市场失灵一样,政府规制也存在着失灵问题。回顾20世纪以来的西方政府规制研究,先后形成了公共利益规制理论、部门利益规制理论、放松规制理论和激励性规制理论等流派。

关键词:政府规制;理论;发展

中图分类号:D63文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)06-0190-02

一、政府规制的内涵

“政府规制”,又被称为政府管制、政府调节等,都是来源于英文的“government regulation”。政府规制是一个比较宽泛的概念,卡恩(1970)通过经验观察认为,规制的实质是政府命令对竞争的明显取代,作为一种基本的制度安排,它企图维护良好的经济绩效。施蒂格勒(1971)指出:规制是国家强制权力的运用,是产业所需并主要为其利益所设计和操作的。吉尔洪和皮尔斯(1982)认为,“经济规制是规制者的判断对商业或市场判断的决然取代”,并在直接规制与法律限制之间作了区分。认为前者主要是规定的(prescriptive),后者是禁止的(proscriptive)。他们指出“政府的产业规制仅仅是对众多私人经济力量的法律控制形式中的一种”。金泽良雄(1980)认为,政府规制是“在以市场机制为基础的经济体制下,以矫正、改善市场机制内在的问题为目的,政府干预和干涉经济主体活动的行为”。植草益认为,政府规制是“社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为”。我国学者对规制概念的含义也提出了自己的论述。樊纲认为,政府规制是特指政府对私人经济部门的活动进行的某种规制或规定。余晖提出,规制是指政府的许多行政机构,以治理市场失灵为己任,以法律为根据,以大量颁布法律、规章、命令及裁决为手段,对微观经济主体的不完全公正的市场交易行为进行直接的控制和干预。

二、政府规制理论的发展沿革

政府规制的基础是市场经济和法治的制度环境,其逻辑起点是修正市场机制的结构性缺陷,避免市场经济可能给社会带来的弊端。政府规制有利于矫正市场机制的内在问题,防止过度竞争,避免形成垄断、维护交易公平,提高经济效率,增加公共利益。但是,如同市场失灵一样,政府规制也存在着失灵问题。

回顾20世纪以来的政府规制研究,它经历了“市场失灵与政府的矫正措施、检视规制政策的效果、寻求规制政策的政治原因、政府规制中的激励问题”四次主题变迁,形成了公共利益规制理论、部门利益规制理论、放松规制理论和激励性规制理论等流派。

1.公共利益理论。自由市场经济一般会由于自然垄断、外部性、公共产品、信息不对称等原因出现市场失灵,公共利益规制理论以市场失灵和福利经济学为理论依据,提出市场失灵是政府规制的出发点,矫正市场经济活动的无效率和不公平,保护公众的利益,提高整个社会的福利水平。

公共利益规制理论是规制理论发展的逻辑起点,是关于规制的规范分析,它因研究“市场失灵与政府的矫正措施”而产生的,主要包括两大内容:一是对市场存在失灵的认定。不被规制的市场中存在着自然垄断、外部性、公共产品、信息不对称等因素,导致其运行不能达到帕累托最优,从而使政府规制的必要性得以显现;二是寻求“最优”的政策来矫正市场失灵的现象,使政府规制的效率显而易见。

然而,任何的理论都需要经过实践的检验,经济学家在对政府规制政策效果的实证检验后,对公共利益规制理论提出了质疑:如实践中规制无效率,规制的产生并不完全是因为市场失灵,规制方案产生不合意间接效应等;公共利益规制理论也遭到规范方面的批判――规制是否出于公共利益的需要令人置疑。这两种置疑使得规制理论沿着两个方向发展:超越“公共利益”范式,发展起部门利益规制理论;突破信息完全的假设,发展起激励性规制理论。

2.部门利益理论。与公共利益理论不同,部门利益理论的假设前提是:政府拥有和掌握的基本资源是权力,利益集团能够说服政府运用其权力为本集团的利益服务,规制者作为经济人,能理性的地选择可使其效用最大化的规制行动。部门利益理论强调利益集团通过寻求规制来增进自己的私人利益,从而强调利益集团在公共政策形成过程中发挥重要作用,相信在市场失灵的背后有其他原因导致规制的产生。

规制俘虏理论是部门利益理论形成的最早雏形,它认为利益集团在公共规制政策的形成中发挥着重要作用,规制的供给是应产业对规制的需求(立法者被产业俘获),或者随着时间的推移规制机构逐渐被产业控制(规制者被产业俘获)。它认为,政府规制是为了满足产业对规制的需要而产生的,政府往往并不是规制的最初发动者,产业组织却扮演着规制者的角色。政府规制的实质是规制者和立法者被产业组织所俘虏和控制。在产业组织的游说下,不仅立法者会被产业组织所俘虏,规制机构最终也会被产业组织所控制。施蒂格勒运用规范的经济学分析方法,对政府俘虏规制进行了开创性的研究。他的研究结论是“规制由产业谋取,并主要根据其利益来设计和运作”,“规制结果有利于生产者,生产者总能赢”,更高的效率和更低的价格并不必然出现无政府规制的产业。

继施蒂格勒之后,佩尔兹曼、贝克尔等经济学家进一步完善了规制俘虏理论。佩尔兹曼指出,规制者的政策选择受制于不同社会群体的政治影响力。政府规制立法总是有利于那些组织良好的利益集团,因为他们能够更有效地提供政治支持,并愿意花费更多的资源来取得政治支持,所以这些利益集团总是能够从政府规制立法中获益匪浅。贝克尔通过对利益集团之间的竞争进行分析,得出的研究结论是,政府规制倾向于增加具有较大影响力的利益集团的福利。

3.放松规制理论。由于在现实中出现越来越多的政府规制失灵现象,在20世纪五六十年代,西方发达国家反对政府规制的呼声日益高涨。20世纪70年代末以来,出现了“放松规制”的趋势。放松政府规制的理论基础,主要有政府失灵理论和可竞争市场理论。

詹姆斯・M.布坎南通过对政治过程的经济学分析,揭示了在代议制民主政治中,公共部门在提供公共物品时总是倾向于浪费和滥用资源,公共支出存在着规模过大和低效率问题。因此,布坎南提出了与“市场失灵理论”相似的“政府失灵理论”,即认为政府同样存在难以克服的缺陷。布坎南指出,人们必须破除这样的观念“政府会一心一意为公众谋取利益、会把公共事务办好”,因为政府是由政治家和公务员组成的群体,他们同样都是“经济人”,都有各自的私欲,都以追求自身利益最大化为行为准则。

可竞争市场理论认为,政府规制政策的核心,是在受规制行业中保持充分的潜在竞争压力。只要取消人为的进入和退出壁垒,同时依靠科技进步和技术发展尽量消除沉淀成本(sunk cost),就可以在自然垄断行业形成可竞争市场。在一个进入和退出完全自由的市场中,不可能存在超额利润,依靠潜在竞争力量可以实现社会资源的最优配置和经济效率最大化。

4.激励性规制理论。在放松规制理论的影响下,一些学者提出了激励性规制理论。它在保持原有规制结构的条件下,给予受规制企业以竞争压力和提高效率的正面诱因,促使受规制企业努力提高内部效率。激励性规制理论就是研究如何采取激励手段,来达到以最小的成本获得规制信息和激励企业提高效率。

激励性规制经常采用的激励工具主要有:最高限价规制(price caps regulation),它把受规制行业的产品和服务的价格与零售价格指数(retail price index,RPI)结合起来,受规制行业的价格上涨不能高于通货膨胀率。同时,考虑到技术进步带来的劳动生产率的提高,行业价格会下降。具体做法是由规制部门以合同或命令的形式确定某一产业商品和服务的价格上限,被规制的厂商可以在最高限价之下自由定价,从而促使厂商降低成本、提高效率。特许投标规制(franchise bidding regulation),即政府通过投标竞争方式赋予某个企业以特许经营权,从而在投标阶段对服务质量和服务价格形成较为充分的竞争。特许经营权具有时间限制,在特许期结束后再通过竞争投标的形式确定特许权归属,以激励特许企业提高效率。特许投标规制由市场竞争决定价格,而不是由政府管制者决定价格。它提高了垄断性市场的可竞争性,有利于促进企业降低运营成本。同时,特许投标竞争还为规制机构提供了进行价格规制所需要的成本信息。企业对垄断经营权的竞争,缓解了政府在进行价格规制时所面临的信息不对称问题。区域间标尺竞争机制(yardstick competition regulation),它是以其他地区在生产技术、市场需求方面相似的企业的绩效和价格为参照,制定本区域内受规制企业的价格和服务水准,激励本区域内垄断企业提高内部效率,降低经营成本,改善服务质量。区域间标尺竞争机制促使本地区的企业在其他地区企业的刺激下,不断提高企业自身经营管理水平。政府为防止自然垄断企业滥用市场地位,保护消费者的合法利益,需要实施一定的价格或质量规制措施。同时,企业可持续发展也要求具有一定的获利空间。政府可以通过定期调查和公布不同区域的自然垄断产品的价格水平,从而打破本地企业对信息的垄断,提高发现真实成本的可能性,为制定合理的指导性价格提供依据。

三、结语

自20世纪80年代以来,西方国家的政府规制理论和实践都发生了很大变化,伴随着公用事业私有化、自由化和放松规制改革,激励性规制已经成为政府规制的基本发展趋势。激励性规制与放松规制并行,通过引入竞争机制和提供诱因,不仅提高了受规制企业的生产效率,而且也提高了社会福利水平。

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