西安市义务教育均衡发展的思考

【摘要】义务教育均衡发展是国家提出的教育事业发展目标，也是西安市提出的十二五规划目标之一。西安市教育局为此先后出台多项措施以期促成这一目标的尽早实现。本文针对这些具体的措施进行分析，对其合理性和可操作性进行论证，以期对义务教育真正均衡发展建言献策。

【关键词】义务教育；均衡发展；考核体系

义务教育作为现代国民教育体系中的核心部分，早在2005年，教育部印发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，要求各地把推进义务教育均衡发展作为实现“两基”之后义务教育发展的一项重要任务。党的十七大提出“要优化教育结构，促进义务教育均衡发展”的要求。2010年，教育部印发《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》，明确提出了义务教育均衡发展的目标。

所谓义务教育均衡发展，就是使区域内义务教育阶段的各级学校在办学经费投入、硬件设施、师资调配、办学水平和教育质量等方面处于基本均衡的状态，与义务教育的公共性、普及性和基础性相适应。推进义务教育均衡发展，是促进义务教育在城乡之间、区域之间、学校之间均衡发展的基本目标，也是实现教育公平与公正的基本要求。西安市“十二五”教育改革与发展规划目标任务提出实现义务教育均衡发展，到今年为止，“十二五”期限将近，但综观西安市九区四县的义务教育格局，距离均衡发展上尚有较大距离。

根据《西安市人民政府办公厅关于义务教育均衡发展和双高普九督导评估的实施意见》(市政办发〔2008〕77号)的规定，对于义务教育均衡发展的考核指标主要包括教育管理、经费投入、办学条件、师资队伍、普及程度、素质教育等六项，分别从宏观制度、教育经费的均衡投入、改善落后地区办学条件、提高薄弱地区师资水平、加强义务教育完成率、落实素质教育等方面提出了一系列改进和完善措施。而截至2012年春节，西安市区县间义务教育不均衡的问题仍然比较突出,具体表现在以下几方面：

一、不同区域之间义务教育不均衡现象的主要体现

1.城乡学校之间的差异

这种不均衡在城乡之间表现得极为明显。无论从经费投入、师资力量、办学条件等各方面来看，同样的小学阶段或初中阶段，城市中小学和西安市九区四县范围内的农村中小学距离均衡发展还有很大的差距。各种重点中小学无论从形式上还是实质上仍然存在，这些学校从政府获得的财政经费支持仍然比普通学校要高，义务教育阶段应该开设的计算机、英语、音乐、美术、体育等课程，在一些重点中小学里师资配备齐全，但在城郊或农村地区，这些课程的开设都成问题，缺乏专业教师、缺少基本的教材或教学设施和场地，使这些课程完全成了课表上的课程，实际上到这些课程的上课时间，就成了孩子们最快乐的自习课。至于城里学生课余时间参加的各种兴趣班技能班，那更是农村地区学生想都没想过的事情。但偏偏就是这些兴趣技能，却是考高中、甚至推荐上大学时参考的重要因素。农村学生在义务教育阶段就输在起跑线上的现实，对于义务教育均衡发展来说，真是任重而道远，决不是文件里规定几年考核目标那么简单的事情。

2.地区内部的差异

义务教育的不均衡发展在同一区域不同学校之间差异也很明显。就算是同一地区，因为各区县经济水平不一，对义务教育的重视和经费投入程度不一，同一地区的学校发展水平也有很大差异。比如，同为城区学校，高新区、各大学附小附中、一些民办学校和城中村中小学的办学水平有着很大差异，白领阶层不愿将其子女送入就近的城中村学校，而宁可选择距离更远的所谓好学校。近年来，西安市区一些名校兴办的民校甚至长期游离于招生制度之外，这也是城市学生择校热的根本原因之一。而同为农村学校，一些山区学校和平原地区学校条件也相差甚远。而近几年农村地区实施所谓的撤村并校，也使得农村原来以村为单位所设的教学点合并为一个乡镇只有一两所中心学校，其他被裁撤了教学点的村庄的学生只能到其他有教学点的村庄学校上课。这样一来，虽然减少了师资力量的浪费，但农村不比城里，家里据学校少则几里地，多则十几里甚至几十里，学生上学无人接送，很多义务教育阶段的中小学尚不具备食宿条件，更没有校车接送，都是学生自己成群结队一天几趟来回奔波在不同村庄之间。撤村并校的后果就是学生上学路上的风险增加了，加之很多家长常年在外打工，缺少了家长的关爱和约束，这些青少年误入歧途的机率也大大增加了。

二、义务教育均衡发展的政策效力有待完善

为了尽快实现义务教育均衡发展的目标，真正落实素质教育和减轻中小学生课业负担，在原有文件的基础上，西安市教育局又于2011年12月20日印发了《西安市教育局关于进一步规范义务教育阶段招生入学工作的指导意见》，接着又于12月30日推出了《西安市教育局关于推行“大学区管理制”的实施意见（试行）》，试图解决中小学生择校热、消除各种培训班带来的负面影响。但在这两份文件下发后一个月的实践来看，其效力很值得怀疑。

1.各种培训机构的合理性问题

通观《西安市教育局关于进一步规范义务教育阶段招生入学工作的指导意见》，可见它有很强的针对性，就是要整治小学升初中的招生秩序，解决各种培训机构和众所周知的五大名校联手举办奥数班等培训课给学生带来的沉重负担和给就近入学制度带来的巨大冲击。但是正如之前对奥数班查处时的遭遇一样，虽然学生和家长对这种课程都深恶痛绝，但在各校师资力量和办学条件真正平衡之前，只有参加奥数班等培训课程，才能有可能参加五大名校的招生资格，也才能增加被五大名校录取的可能性。取消了奥数班等培训机构，这些普通市民家庭出身的学生就失去了通过公平竞争进入优质学校的可能性。换句话说，培训机构和培训课程虽然加大了学生课业负担和家长的经济负担，但对普通学生和家长来说，它同时也是教育公平的一个无奈选择。因此，在《指导意见》下发后，虽然明令禁止以奥数成绩作为入学资格，而要求各小学在2012年5月26日前给出毕业学生的综合素质报告单，各初中以此报告单作为招生的考核因素，但是元旦至春节期间包括五大名校在内的所谓好学校依然明目张胆的在各小学举办招生考试，考试内容公然以奥数、奥语为主，而各个培训点依然与行政部门进行躲猫猫游戏，见缝插针的安排考试。家长明知这是被禁止的，但在政策没有真正明朗落实之前，没有人拿自己孩子的前途作赌注，所以小学毕业班的家长带着孩子仍然冒着风险参加各培训机构举办的所谓奥数考试，给自己孩子争取进入五大名校的机会。而低年级的学生春节前后依旧奔波在各培训机构之间忙于上奥数等培训课。可见，不同时出台招生细则，仅凭一纸原则性的文件，根本无法杜绝培训机构存在的合理性，也无法真正落实就近入学的规定。

2.大学区的建设问题

在《西安市教育局关于推行“大学区管理制”的实施意见（试行）》中，市教育局针对义务教育阶段择校热推出的另一项制度是提出建立“大学区”制度，即在一个学区中，选择一所好的学校牵头，联系其他一些薄弱学校形成大学区，学区内的学生就近入学，为避免择校倾向，要求同一学区内各学校 “学管理、统一共享设施、统一安排教师、统一课程资源、学活动、统一组织备课、师培训、统一质量监测、统一评价激励”。但是在旧有的利益体制没有打破之前，如何让优质师资在学区内均衡分配，如何做到不同学区之间的均衡发展，如何平衡各学区之间、同一学区内各学校之间的利益分配，包括教师的待遇收入如何均衡，这都是需要认真考虑并拿出切实可操作的细则来，才能真正落实大学区制度，并通过落实大学区制度进而促进义务教育均衡发展。在没有解决师资力量、办学条件、教师待遇等方面的平衡发展之前，仅仅通过草率的设立大学区，短期内根本解决不了学区之间和学区内各学校之间的竞争，也无法让家长和学生真正放弃选择优质学校的想法和做法，而大学区的建设也只能流于形式。

3.幼教和高中阶段的制度建设

《西安市人民政府办公厅关于义务教育均衡发展和双高普九督导评估的实施意见》中也提到了发展幼儿教育和高中阶段教育，从今年开始也将学前一年教育纳入了义务教育阶段,并打算在近几年逐步将幼儿教育阶段全部纳入义务教育，至于高中教育，个别有能力的区县已将其纳入义务教育，随着经济力量的提升，高中阶段教育以后也将全面纳入义务教育。但是如同现有的九年制义务教育一样，在不同地区之间、城乡之间存在着重点学校、重点班，政府对不同的学校也存在经费支持不平衡，各校之间师资力量和办学条件也不平衡。如果在近几年中不能真正改变这种政府支持和财政投入的不均衡状况，不能改变各学校和教师的利益分配制度，要想在幼教阶段和高中阶段实施均衡发展，同样面临着极大的阻力。在以学生成绩和升学率衡量教师和学校的待遇的状况没有改变之前，素质教育也只能沦为一句口号。

西安要建设国际化大都市，可以预见最近几年内城市规模、新增人口规模都将继续扩大。义务教育阶段也必将延长，从九年制很快将延伸到十二年甚至十五年，现有的不均衡发展问题已经根深蒂固。随着更多地拆迁建设、外来移民的增加，必然带来城市规模和居住区域的改变，加之义务教育阶段的延长，如何解决城市新增人口、居住区与学区的配套建设问题，也需要教育行政部门高瞻远瞩，在解决现有不均衡问题的同时，一并考虑并给出成熟的解决方案。

参考文献

[1]同勤学,李灿荣.西安市县域义务教育均衡发展的问题与对策[J].产业与科技论坛,2011年第5期,58-59.

[2]李宜江.义务教育均衡发展理念走向“现实”的法律思考[J].中国教育学刊,2010年第4期,17-20.

[3]陆安.关于义务教育均衡发展的思考[J].青岛职业技术学院学报,2011年第2期,47-51.

本文为西安市社会科学规划基金项目（编号：10JY06）阶段性研究成果。

作者简介：岳侠（1974―），女，陕西周至人，法学硕士，西安文理学院讲师。