西安市社区管理初探

摘要： 社区管理创新是社会管理创新中的重要内容。社区管理创新应该去行政化，提高居民的参与意识，促进社会组织的培育和发展，使管理主体多元化，同时应提供专业化、产业化的社会服务。针对西安市社区管理的做法和存在的具体问题，相关部门应正确认识社区管理的地位，把社区管理创新工作持续抓好；提高居民对社区管理的参与度，使社区管理主体多元化；加紧对高档社区和农村的调研，实行适合其特点的社区自治和管理模式；倡导社区提供细致的个性化和专业化服务，提高社区自主服务的能力；加强对社区建设的资金投入，提高社区工作者的素质和待遇；加强社区文化建设，塑造社区居民的文化认同和精神支撑。

关键词： 西安市； 社区管理； 公众参与； 专业化自治

中图分类号： C916 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2013）02-0068-04

社会管理创新，重点在基层。社区作为一个社会单位，在西方国家的社会管理中发挥着至关重要的作用。随着我国社会转型、企业转制和政府职能的转变，越来越多的“单位人”成为“社区人”，大量政府社会管理和公共服务的职能将向社区转移。[1]在我国经济社会不断发展的现在，原有的社区管理模式和工作机制已经很难满足城市居民的多样化需求，创新社区管理模式和服务体制就显得更加紧迫。笔者在西安市十余家具有典型意义的社区进行了调研，基本涵盖了社区的各种类型，具有一定的代表性，并对其基层基础工作进行总结和分析，以期探寻一条适合西安市社区管理的新路径。

一、西安市社区管理创新工作基本做法

近些年城市化进程步伐的加快带来经济、社会的快速发展，但影响社会和谐稳定的突出问题、薄弱环节和工作盲区也日益凸显，尤其是社会治安、流动人口、就业再就业、征地拆迁、劳动保障、计划生育等问题尤为突出，成为群众迫切需要政府提供服务、政府需要加强自身管理的着力点。

西安市围绕加强和完善社会管理格局、党和政府主导的维护群众权益机制、流动人口和特殊人群服务管理、基层社会管理和服务体系、“严打”整治和社会治安防控体系、公共安全体系、非公有制经济组织和社会组织管理、信息网络管理、法制和思想道德建设等重点工作，建立完善相关政策和法规体系，理顺工作机制，以期建立起“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。在基层基础工作中，健全服务管理网络，创新城乡基层社会服务管理体制机制，增强基层社会服务管理能力，主要做法和特点表现在“三创新一共建”上，即以服务管理体系建设为基础，创新工作机制；以信息化平台为载体，创新管理手段；以为民服务为重点，创新服务模式；促进多方参与，共同营造共治、共建、共享的管理格局。新的社会管理服务体系拓宽了社区、农村与街道的高效快速渠道，细化了管理层级，以单元格为基础实现了小区域内的自主服务管理。

（一）以服务管理体系建设为基础，创新工作机制

大多数社区在街道的指导下推行一厅式办公，街办成立“三级平台四级管理”的指挥中心，将社会管理事件按类别划分到街道指挥调度中心下设的办公室、社会服务组、治安防控组、矛盾调解组、综合执法组、特殊人群服务管理组、应急处置组等“一办六组”机构进行处置。这项举措重新整合了街道资源，协调职能科室联合办公相互协作，方便群众办事的同时提高了工作效率。同时，在社区成立服务站，通过设立综治工作站、矛盾调解室、社区警务室、群众工作室、视频监控室、法律服务站、安置帮教站、便民服务站等工作机构开展工作，并将社区划分为若干个单元格，配置主导、指导、专职、协管、志愿等五种力量，不断健全以街道指挥调度中心为枢纽，街办与社区密切配合、反应快速、职责明确、协调有序、灵敏高效的工作机制。

（二）以信息化平台为载体，创新管理手段

1. 建立门户网站。例如雁塔区等驾坡街道开辟了“等驾坡社会管理创新网”，通过互联网向辖区群众及时公布最新政务信息，使群众随时随地掌握辖区最新动态。在网站上建立预约服务平台，通过网页、微博等方式，为群众直观展现街办各项工作的办理程序，并进行咨询预约和互动交流，更便捷、高效地为辖区群众提供服务。同时增加社区板块，加强信息对接，逐步建立健全两级网上服务平台。

2. 完善视频信息交换网络。全面摸排和整合辖区技防设施等信息化资源，搭建街办和社区两级视频信息交换平台。通过单元格工作者的日常巡视，能够有效地发现问题，扫除了视屏监控的盲区，实现对单元格的动态管理，有效预防和及时处置市容环境、社会治安等突出问题，不断提高服务管理的效率。

3. 软硬件结合实现信息交互共享。雁塔区各社区充分发挥在监控平台上安装的“雁塔区社会管理信息系统”作用，利用系统下设的无线数据采集、业务受理、应急指挥等15大类45小类的功能，提高了办事效率，并实现区、街道、社区三级信息平台的相互连接和信息共享。信息平台还建立了包含“人、地、物”在内的动态信息数据库，囊括了社区常住人口、低保户、残疾人以及刑释解教人员、社区矫正人员、吸毒人员等重点监控人员和流动人口信息，并采用以2.5维地图的形式将“人、地、物”三者相结合，鼠标一点，三类信息一目了然，辅助实现对辖区各类人群的服务和管理。

（三）以为民服务为重点，创新服务模式

雁塔、新城、未央等中心城区街道社区充分依托街道政务大厅，劳动保障事务所，社区服务中心、综治维稳中心、流动人口管理服务中心、项目管理服务中心等构建起便民服务体系，推行“一站式”服务，畅通为民服务的渠道，更好地方便群众和提高工作效能。逐步形成以街道为主导，村、社区便民服务室为延伸的两级便民服务网络，统筹街道社会管理工作，实现便民服务的全覆盖。

1. 建设“便民服务大厅”。编制了《便民服务手册》，在村、社区设立便民服务室，有民政救济、计划生育、社区低保、失业登记、廉租房和小额贷款等，涵盖社会保障、社区教育、社区医疗、中介服务、社区文化、职业培训等内容，使辖区居民能够第一时间掌握最新的方针政策、惠民措施，享受到更加方便、快捷、高效的服务，有更多的机会拓宽视野、提高职业技能水平，从而进一步提高生活质量。

2. 建立“特殊人群工作站”。对刑释解教人员、社区矫正人员、人员、吸毒人员、精神病患者、闲散青少年、重点上访人员、境外来华人员等8类人员，建立档案和资料库，运用经济、行政、法律、感情、培训教育“五位一体”帮教措施集中进行管理服务。

3. 科学精细的单元格管理。大多数社区都实行了单元格划分，并配备五种力量即：主导力量为单元格内的党组织；指导力量由街办干部与社区干部组成；专职力量由单位治安科、保卫部等组成；协管力量由治安巡防队员组成；志愿力量由社区“五老”（老干部、老模范、老教师、老战士、老专家）、社区党员、退休职工以及低保户等组成。同时，建立了单元长（村民小组长）、楼长（中心户长）、门栋长（户长）的管理体系，缩小管理单元，增加管理内容，逐步建成无缝化全覆盖的社会管理创新体系。结合社区管理工作制作《单元化社会管理工作手册》，发放给所有单元格工作人员，进行日常工作记录和考核考评，要求单元内工作人员每天登记社情民意。

4. 建立治安联防联控一体化体系。将社区沿线各单位的治安力量整合，联合派出所、辖区群众实行联防联治，例如雁塔千户社区的治安案件发案率由2011年同期的43起下降至8起，人民调解调处的家庭、邻里矛盾纠纷由2011年同期的11起降至2起。社区技防监控平台的建立不仅提高了破案率，还有效杜绝了乱停车、乱扔垃圾、寻衅滋事等不文明行为的发生，使社区居民居住的环境变得更加安全舒适。

5. “10+X”为民服务工作模式。大多数社区都推行便民“10+X”工作模式，社区商业、医疗卫生、计生服务、社区养老、社区托幼、劳动保障、法律援助、家政服务、文体娱乐和残疾人康复等10项基本服务项目实现了一站式办理，还开展了两大方面的特色服务。

第一个特色服务是坚持以党建带社建的工作思路，充分发挥社区党组织领导和协调的作用，积极整合社区专业力量参与社区管理和服务，组建专业服务队伍，例如社区家政服务队伍、医疗服务队伍、爱心志愿队伍等，定期为社区提供卫生、清洁服务，为居家养老服务站和残疾人康复站提供专业化的养老康复服务，与街办卫生服务中心合作定期为社区老龄群体提供免费上门健康服务。

第二个特色服务是“一刻钟生活便利服务”。通过对社区内部及周边商业、医院、学校、银行等60多个便民服务项目的摸排梳理，精心编制并向居民免费发放《便民服务手册》，使社区居民能够更加便捷的享受。很多社区还组建了锣鼓队、文艺队、合唱队、太极拳队等文化队伍，经常性的举办丰富多彩的文化活动，使居民不出大院，就能参加各种健身和休闲文化娱乐活动，大大提高了社区居民的幸福感。

二、西安市社区管理中存在的问题

（一）社区管理的地位与管理体制、自治意识不相适应

加强和创新社区管理作为我们所处时代的重大课题，其重要性和紧迫性日益凸显。适应我国经济社会发展的新形势新情况，社区管理的地位越来越重要。我们在实际调研中发现，虽然从中央到地方对社区管理创新极其重视，各级政府也相继出台了相关的配套文件，但存在的突出问题之一是，社区管理的突出地位与基层自治意识、管理体制还存在着不相适应的状况，甚至有些人对我国当前社区会管理的地位认识有偏颇，把社区管理创新当作新的政绩工程。

（二）社区参与度低，行政化倾向比较严重

当前，社区参与主体主要集中在中老年群体和家庭妇女群体，社区居民中的青年群体除非由社区居委会动员才会被动地参加一些活动。因此，社区主体缺乏明显的广泛性和公共参与精神，参与度低，对社区公共事务比较冷漠。

老旧社区居民主要依赖街道和社区居委会来解决具体问题，参与意识和参与热情较为欠缺。由于城市人口流动性增强，新建社区的居民处于“陌生人”状态，业主与开发商和物业公司的矛盾较多，业主维权意识强、参与热情高，但业主自治又容易出现无序状态。[2]

在目前社区参与度普遍不高、社区自治能力还较弱的情况下，社区建设主要是靠行政力量来推动。各级部门还存在着向社区派工作、压任务，频繁总结、评比等现象，对社区进行扶持和投入少，致使社区处理很多各级部门交办的行政事务，行政化倾向比较严重，自治管理发挥不够。

（三）社区建设不平衡，存在空白点

社区建设不平衡主要表现为社区发展跟不上城市的发展，有空白点。从调研中我们了解到，我国的社区建设和管理创新在城市进行得最多，西安也不例外。但城市社区建设的空白点是高档社区，另外一个空白点是县级社区和农村社区。

（四）社区建设和管理资金短缺

资金短缺一直是社区建设和运行中面临的最大难题。具体表现在社区工作人员待遇偏低，工作经费短缺，制约了社区各种文体活动的开展。社区管理创新的主要标志是网格化、信息化管理，而信息化平台的建设和维护也需要大量资金投入。由于资金短缺，社区基础设施薄弱，数量少、档次低，不完善。同时，由于资金的问题，限制了服务的延伸。

（五）社区工作者队伍的整体素质不高

社区工作者普遍年龄较大，学历低，文化程度不高，缺乏相应的管理经验和专业知识，整体素质亟待提升。

（六）社区服务社会化、产业化程度低

目前的社区服务仍然是以单一的分散的方式进行，以传统的面向社区老弱病残等特殊对象的服务为主，无法提供和满足社区居民日益增长的多种服务要求，社区服务没有实现社会化、产业化。

三、西安市社区管理创新的对策

（一）正确认识社区管理的地位，把社区管理创新工作持续抓好

社区作为一个社会单位，在西方国家的社会管理中发挥着至关重要的作用。在美国，社区仍然是联结个人与社会制度的主要方式，是“美国政府的心脏部位”。[3]我国自从2004年6月十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”以来，各级政府都高度重视社会管理及社区管理创新。

近几年，西安市委、市政府先后印发了《中共西安市委、西安市人民政府关于进一步加强社区工作的意见》、《关于选聘高校毕业生到社区任职的实施意见》、《关于建立社区工作准入制度的意见》、《关于加强社区经费管理指导意见》、《社区工作者参加社会保险暂行办法》、《社区办公和活动用房建设管理暂行办法》等多个配套文件。[4]

社区对于居民而言，不仅仅是一个地域社区，还是一个具有归属感和认同感的精神社区。所以，社区管理是一个新的发展方向，一定要把社区作为一项持续的工作来做，而不是政绩工程，它在整个社会管理中的地位是不可替代的。

（二）提高居民对社区管理的参与度，使社区管理主体多元化

西方国家在社区管理上基本是政府负责规划指导和资金扶持，社区组织负责具体实施。

国内外社区治理的实践表明，社区治理主体的多元化发展，需要有一个权威性组织来承担社区建设的发展规划、制度设计、行动协调等职责，它不仅要创建社区自组织体，还要帮助提升社区自组织能力。[5]

因此，要创新社区管理的工作机制，以社区自治组织为基础，加强社会组织的发育和发展，动员社区居民广泛参与，整合优化社会管理和服务资源，强化社区自治和服务，去行政化，这样才能促进社区健康持续发展。

（三）加紧对高档社区和农村的调研，创设适合其特点的社区自治和管理模式

通过对山东省社区建设和管理的调研我们发现，山东的高档封闭式社区采取的是“五位一体”的管理模式，即社区党支部、居委会、工作站、物业公司与业主委员会实行联席会议，还有一种最新的模式是社区俱乐部。

农村社区是个空白，但也不能一刀切。村改居社区要从实际情况出发，靠近县城、工业发达的地方可以撤、并村，但传统的村庄不能消失，在2.5—5公里之内可建立一个社区服务中心，公共设施、环境卫生等基础设施和服务进农村。

这些对西安的社区管理创新有一定的启发和借鉴意义，目前西安应该对这些社区进行更加深入的调研，以便制定合适的治理模式。

（四）倡导社区提供细致的个性化和专业化服务，提高社区自主服务能力

社区服务主要是针对特定的社会问题、社会群体而采用各种手段帮助那些需要帮助的人和群体。社区服务的特点就是利用社区组织针对社区中存在的问题，动员社区居民广泛参与问题的解决过程，并在此过程中实现居民之间的相互了解、合作、认同，从而实现社区居民的归属感和认同感。

所以，社区服务在现有的基础上要更加精细化、个性化、专业化，并逐渐向服务社会化、产业化方向努力，使社区组织成为向公众提供各种社会服务的核心力量。

（五）加强对社区建设的资金投入，提高社区工作者的素质和待遇

我们在调研中发现，社区资金短缺不仅表现在服务设施、人员待遇上，而且由于财力的问题，使得很多服务的延伸受到限制。因此，社区要自主提供各种社会化、专业化服务必须有政府财力上的扶持和投入。

同时要加强对社区工作者的培养，强化对社区管理人员的在职培训，积极营造尊重、支持社区工作者的良好社会环境，激励他们的工作热情，发挥他们的工作潜能，为社区管理提供专业化的人才，充实和加强社区管理队伍。[6]

来自2012年12月13日《西安晚报》的消息：西安市政府出台《关于规范城市社区专职工作人员和社区居民委员会成员管理待遇的意见》，我市城市社区专职工作人员月薪将不低于2200元，报酬加上岗位补贴，最高可达4200元左右。社区居民委员会成员补贴待遇从2012年7月1日起执行，社区专职工作人员报酬待遇从正式招聘任职之日起执行。[7] 这个政策的出台，对于提高社区工作者的待遇，稳定社区工作者的队伍无疑是一个好消息。

（六）加强社区文化建设，塑造社区居民的文化认同和精神支撑

国内各个城市在社区管理创新中大都采用了网格化、信息化等现代科技的手段和平台，西安也不例外。如果说，这些都是创新社区管理的技术层面的要求，那么，社区文化建设就是社区管理的灵魂，同时，也是社区管理创新中的薄弱环节。良好的社区文化既能潜移默化地规范、影响社区居民的言行，又能增强社区居民的凝聚力和家园归属感，这方面还有大量的工作可做。

参考文献：

[1]张锐智.社区服务保障机制创新研究——以辽宁省为例[J].党政干部学刊，2010，（10）.

[2]沈原.“强干预”与“弱干预”：社会学干预方法的两条途径[J].社会学研究，2006，（5）.

[3]Collins.Patria Hill.The New Politics ofCommunity[J].American SociologicalReview，2010，（75）：7-30.

[4]本报记者.西安市政协建言社区建设与管理创新[N].各界导报，2012-07-05.

[5]孙肖远.社区复合治理与社区党建领导体制创新[J].理论导刊，2012，（6）.

[6]魏礼群.加快构建中国特色社会管理体系[J].紫光阁杂志，2011，（6）.

[7]程慧.社区专职人员月薪不低于2200元[N].西安晚报，2012-12-13（2）.