浅议高校内部控制

[摘要]：高校应当建立健全内部控制，规范内部管理。一要“完善制度、明确权责”，营造良好的高校内部控制环境；二要“理顺流程、控制节点”，运用“不相容职务分离控制”方法开展各项控制活动；三要“加强监督、提高效率”，强化监督权，健全绩效评价体系，提高高校办学效益。

[关键词]：高校内部控制；权力制衡；不相容职务分离控制；预算控制

2012 年11 月29 日财政部颁布《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），2014 年1 月1 日开始执行，《规范》要求各高校必须建立健全内部控制，规范内部管理行为。

根据《规范》规定，内部控制是行政事业单位为了实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控，它包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监督五个方面。

高校是为社会提供教育教学科研服务的事业单位，它的内部控制目标是保证高校经济活动合法合规；资产安全和有效使用；财务信息真实完整；有效防范舞弊和预防腐败，提高办学的效率和效果。

随着高校办学规模扩大，经济活动增多，经济风险加大，、贪污受贿、挪用公款等职务犯罪屡屡发生。

规范高校内部管理，建立健全高校内部控制，本文认为，重点在于“完善制度、明确权责；理顺流程、控制节点；加强监督、提高效率”。“完善制度、明确权责”是要营造良好的高校内部控制环境；“理顺流程、控制节点”是运用“不相容职务分离控制”方法开展高校各项控制活动；“加强监督、提高效率”是要凸现监督权，健全绩效评价体系。这样才能提高高校内部管理水平，有效防范舞弊和预防腐败，提高高校办学的质量和效率，促进高校的可持续发展。

一、存在的问题

近几年来，高校发生的经济腐败案例主要集中在权力层面上，犯罪的主体一般行政级别较高、掌握着实权，比如副校长、各处级干部等。主要表现在以下几个方面：

1、财务管理方面，私设“小金库”。高校内部上下二级财务部门相互串通私设“小金库”，部分财务管理人员消极、自保，司空见惯。

2、建设项目方面，工程质量低下。在高校基建项目建设中，利用职务之便参股、索取或收受回扣等现象时有发生。特别是在基建项目投标环节，往往投标人、中介机构和高校主管领导相互串通，操纵招投标工作，表面上看有十几家单位参与投标，实际上就是其中一家在幕后操纵。投标人通过围标，成功中标，再将工程转包分包。由于多层次的转包分包，最后建造责任分不清，工程项目质量问题无从追索。

3、预算管理方面，执行效果较差。资金使用效率低，花钱没有办到实事。

二、分析的原因

追根溯源，存在以上问题的原因有以下个几方面：

1、机构不合理。组织机构设计不当，结构层次不科学，权责分配不合理。有些机构缺位，使得有些事情无人管；有些机构重叠或职能交叉，有时一个职能部门兼顾数个职权，既是制度的执行者又是制度的监督者。关键的不相容岗位职权缺乏相互牵制，一人多岗、一人多职；没有相应关键岗位员工强制轮岗制度、内部经济责任制等。

2、制度不完善。

（1）制度的认同度不高。制度的制定没有顾全大局，体现的是领导者的意志，没有考虑全体教职员工的利益。

（2）制度不系统。目前高校管理制度不多，主要是财务会计方面的规章制度，而基建建设、预算等方面较少，经常是哪一个环节出现了问题，再临时添加或修改制度，或者遇事以权代制，权力凌驾于制度之上，没有建立一整套系统的全面的内部管理制度。

（3）制度执行不力。有了制定规定，但制度只是写在纸上，贴在墙上，不去执行或者难以执行。

3、监督权缺位。高校权力有决策权、执行权和监督权三权。但是内部监督管理机构不独立，制约效力不明显，监督权缺位或处于弱势，权力和责任相脱节，决策权、执行权失去了有效监督，三权之间不制衡。

三、采取的对策

根据《规范》，高校应当建立适合本校实际情况的内部控制体系，并组织实施。具体工作包括设置内部机构，明确职责权限，将权利和责任落实到各责任单位；梳理高校各类经济活动业务的工作流程，系统分析经济活动风险，明确风险控制关键点，选择相应对策；加强内部控制监督，建立绩效评价体系等。

（一）完善制度，明确权责

这是高校建立和实施内部控制的基础。科学的内部机构设置和适当的权责分配是建立和实施内部控制的基本前提。

1、权力机构设置，实行三权分立。高校应当根据国家有关法律、法规，结合高校自身实际情况，设置决策、执行和监督三类权力机构，合理设计管理层次，明确领导班子、各级管理部门的职责权限、任职条件、议事规则和工程程序，确保决策权、执行权和监督权三权相互分离、有机协调，避免设置业务重复或职能重叠的机构。机构设置是否合理，关键要看三权的制衡效果。因此，在进行机构设置权力分配时，要有意识地将决策权、执行权和监督权归属到三个不同机构，以达到权力制衡的目的。只有三权分离，充分发挥内部监督权限，才能起到有效的权力制衡效果，否则只会导致权力滥用，滋生经济腐败。

2、职能部门设置，实行内部经济责任制。高校应当按照权责对等、精简高效、运转协调的原则，合理地设置高校内部职能部门，明确各部门的职责权限和相互之间的权责利关系，形成相互协调、相互制约的部门工作机制。建立预算、基建、资产管理等部门的沟通协调机制，确保资源的合理配置和有效使用；发挥财务会计、内部审计、纪检监察等部门在内部控制中的作用，形成合力管控。

3、岗位设置，实行不相容职务分离控制。高校应当根据经济业务的流程和特点，分析执行经济业务所涉及的不相容岗位，并结合岗位职责分工，实施相应的分离措施，形成各司其职、各负其责、相互协调、相互牵制的岗位工作机制；建立不相容岗位的强制轮岗制度。

（二）理顺流程、控制节点

这是高校实施内部控制的关键。控制活动是实施决策层指令的工作程序。高校应当根据自身的经济活动特点，认真梳理日常教育教学科研业务流程、确定关键风险控制点，有效控制各种风险。高校控制活动主要有预算业务控制、收支业务控制、资产控制、建设项目控制等。下面主要介绍预算业务控制活动。

高校预算是指高校结合整体目标及资源调配能力，经过合理预测、综合计算和全面平衡，对当年或超过一个年度的教学科研业务和财务事项进行相关经费、额度的计划和安排的过程。高校预算控制是通过编制资金预算方式，对高校计划年度内的各项经济活动进行资金使用控制，是一种提高资金使用效率的有效方法，是高校内部控制的重要组成部分。预算控制活动包括预算的编制、预算的审批、预算的执行授权、预算的执行监控、预算的差异分析、预算的调整、预算的绩效评价等全过程。

高校应当建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算评价有应用”全过程预算管理体系，明确预算编制、预算执行、预算分析、预算调整、预算评价等各部门、各环节的职责任务、工作程序和具体要求，形成系统的预算控制工作机制。预算控制要做到预算编制（或调整）与预算审批、预算审批与预算执行、预算执行与预算评价等预算业务不相容岗位分离，起到相互制约和相互监督的作用。不得由同一部门或同一人办理预算业务的全过程。

1、预算编制的科学性。预算编制应当兼顾广大师生利益，运用科学方法编制。预算编制应当全员参与、上下结合、分级编制、逐级汇总、综合平衡。为了提高预算的民主性，必须调动各部门积极参与编制工作，采用“二上二下”的编制程序，注意平衡各部门之间的利益关系，确保预算的顺利编制和有效实施。

2、预算执行的规范性。高校应当建立预算部门内部经济责任制，确保各项支出确有必要、在预算范围内、经费使用程序恰当。为了规范预算执行，高校必须定期对预算执行情况进行分析，将实际执行数据与预算进行对比，找出产生差异的原因，提出改进措施，并进行相应的奖罚，以确保预算的严格执行。

3、预算评价的有效性。利用高校信息管理平台对各部门的预算经费的使用情况进行动态跟踪，按期公布预算资金使用的结余情况，并对结余、超支进行绩效评价。预算绩效评价应当结合年度内部经济责任制考核进行，与预算执行单位负责人的奖惩挂钩，并作为高校内部人力资源管理的重要参考。

（三）加强监督、提高效率

这是高校实施内部控制的保证。合理的机构设置和适当的权责分配是内部控制机制的硬件要素，而有效的内部监督体系则是内部控制机制的软件要素。只有加强内部监督，营造守法、公平、正直的内部控制环境，才能保证内部控制机制持续、有效地发挥作用。

1、内部监督制度化。高校应当建立内部监督制度，明确监督部门在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，对内部控制的建立与实施进行内部检查和自我评价。内部监督机构应当持续地对内部控制的有效性进行监督检查；对监督检查发现的内部控制缺陷，应当及时汇报，监控整改落实情况。

2、内部审计过程化。设置内部审计机构，保证内部审计机构设置、人员配备和工作的独立性。内部审计机构应当广泛开展各种内部审计工作，内部审计应深入到高校各项经济业务处理过程当中，包括财务收支审计、经济责任审计、效益审计和内部控制评价等，做到审计监督“关口前移”，及时发现制度漏洞，消除管理隐患，将事态控制在萌芽状态，不给违法违规违纪人员可乘之机。

3、问责机制常规化。建立常规化的问责机制，充分发挥监察、纪检等监督部门的职能，加强对各个关键权力岗位的权责履行监督。对工作懈怠、有错行为、违规违纪等，追究其责任，规范工作程序、提高办事效率，保证内部控制工作正常有序地进行。

参考文献

[1]本书编委会.湖南省2013会计人员继续教育专题讲座[M].海口：海南出版社，2013.

[2]李三喜，徐荣才.全面解析企业内部控制[M]. 北京：中国市场出版社，2010.

[3]李敏.企业内部控制[M]. 上海：上海财经大学出版社，2009.

作者简介：梁列芬，女，广西贵港人，湖南城建职业技术学院，高级会计师，注册会计师，学士学位，主要从事财务会计审计研究。