如何打一场保护耕地的持久战

18亿亩耕地红线，是党和国家规定的硬指标。在土地承包经营权流转的大背景下，如何运用市场经济规则，充分发挥8亿农民和一切土地承包经营者的积极性，去打一场保护耕地的持久保卫战?必须要解决好三个问题。

明晰产权

现行的法律法规里，土地属于国家和集体所有。但在大多数农民眼中，土地还是村干部的，是镇和县政府的。农民自我感觉实实在在的，是他的几分自留地和一块宅基地。自留地只有种植权，宅基地只有使用权，财产权都谈不上。至于大片耕地、基本农田保护区，农民拥有的，主要还是耕种权。然而，今天种的庄稼，明天可能就被推土机推掉，连种植权都不能得到充分保障，农民哪来保护耕地的积极性呢?

党的十七届三中全会承诺，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田数量不减少、用途不改变、质量有提高。土地承包经营权可以流转，实质在于提高资源配置效率。农地是农民赖以生活的基本保障，兼有生存、就业、稳定、发展等多重功能。盘活存量的土地资源，有利于发挥农地的多重功能。而农地流转的核心是分离所有权，推动承包权、经营权、使用权流转，促使农地在转包、出租、置换、转让中增值，使农民获得更多的资本性收入、级差地租收入。

土地承包经营权长期流转，必然增加耕地保护的难度，因此，政府应该对耕地，特别是基本农田保护的承包实行指导和调控，对农民承包的土地除法律法规规定可以转包、出租、转让、股份合作之外，不经过合法的审批程序，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途。

流转的既然是土地使用权，保护耕地就得在使用权上大做文章。农民签订土地承包经营合同，领到土地承包经营证后，对于需要保护的耕地和基本农田，政府应该给承包农民颁发《集体土地耕地使用权证》，这样，既给农民明确了产权，又落实了耕地保护责任制，一举两得。

在这个大框架下，还有很多细致的工作。

一是《集体土地耕地使用权证》的制作。其具体内容大致应包括保护年期、保护地类、面积、数量、保护地块四至图、奖罚措施、变更登记具体要求等等。

二是处理好流转中的登记变更工作。农民要把承包的耕地转包、出租、转让、互换给别人，应该凭《集体土地耕地使用权证》到国土部门去办理变更登记手续。出租、转让、转包、互换经营的年期就是耕地、基本农田的保护年期。承包耕地的农户把耕地转包、出租、转让、互换给别人后，不但要在转包合同申明确受让方保护耕地的责任，而且自己还负有保护耕地的责任，应主动经常检查、督促受让方对耕地保护的落实情况。转包、出租、互换出去的耕地遭受破坏，主要责任是出让方，次要责任是受让方。这样，使保护耕地形成多层次的保护网络，即政府一承包农户一受让方一再受让方。总之，不管承包的耕地如何流转，保护这块耕地的第一责任人是承包户，第二责任人是受让方，有的耕地可能还有第三责任人，政府则是一以贯之的监督者。

三是处理好承包保护和国家征收的关系。在承包者承包期间，国家确因公共利益需要征收承包者承包的耕地，承包者应积极配合，按期交地，用地者除按国家规定给予足额合理的经济补偿外，征收后减少的耕地需由用地者补充同等数量的耕地。国土部门对承包者承包的耕地被征收后，还要办理《集体土地耕地使用权证》的变更登记手续。

四是建立耕地流转台账。从发放《集体土地耕地使用权证》开始，变更登记的整个过程，国土部门都要有完整的登记资料，以便掌握耕地的流转去向：这块地是谁承包的，什么时间流转给哪些人(单位)，流转期多长，心中有数，管理目标明确，才能保证耕地不流失。

体现利益

现阶段征收集体土地的利益分配不公平，地方政府得大头，村集体或干部得中头，农民得小头，酿成潜在的社会不稳定因素，损害农民保护耕地的积极性。

农民领到《集体土地耕地使用权证》后，应当正式获得两重身份：耕地的经营者和保护者。既然政府已经赋予农民保护耕地的职责，就应该同时给予对称的权利，特别是在经济上应充分体现出来。农民对承包地，应当享受除了土地抵押权之外的占用、使用、收益等多种权利。保护耕地的成果应当让农民首先分享。

具体说来，一是实行耕地保护费制度。国家应该在每年的农业预算资金中，划出一块资金设置耕地保护费。凡是领有《集体土地耕地使用权证》，负有保护耕地责任的农户和承包者，每年每亩地给予一定补助。如果承包者所保护的耕地，由于国家建设需要被征收或者征用，应按保护年期，一次性给承包者补偿耕地保护成本费。保护成本费在耕地占用税中开支。凡是承包农户或者承包者承包的保护耕地被征收征用后，都应在被征地块所缴的耕地占用税中扣除一定比例给承包农户或承包者，让农户或承包者知道他们在保护耕地过程中还有一笔潜在的利益收入，刺激他们保护耕地的积极性。至于扣除多大比例，应根据各地的不同情况，由省级政府统一制定政策。

二是建立耕地保护基金制度。耕地保护基金主要用于耕地流转担保资金和农业保险补贴、承担耕地保护责任农户的养老保险补贴。保护基金主要由新增建设用地土地有偿使用费和出让金中提取。国家出一点，省出一点，县出一点。各级提取的比例应当按照当年的收入，由国家和各级政府决定。基金的运作应该是账目由财政部门掌握，钱存在银行，每年使用时由国土、农业、劳动保障部门提出方案向政府申请。存在银行的好处在于，当年用不完的，可转为下一年度继续使用，本利滚动，若干年后将是很可观的庞大基金群。耕地保护基金的保管、使用、使用范围、对象等一些具体措施需要经过充分调查论证，形成政府法规颁布，让广大农民都知道。

三是意外风险处理。承包农户或者承包者所保护的耕地遇天灾，农田被毁，水利设施破坏，大面积的应由政府统一修复，小面积的由政府在经济上给予补贴，承包农户或者承包者自己修复。

四是提高征地青苗补偿标准。目前，各地征收土地对青苗的补偿，国家没有统一标准，随意性很大。农民持有了《集体土地耕地使用权证》，对征收征用土地有了知情权、谈判权，对青苗补偿可能会提出自己的主张。因此市县政府对各种青苗的补偿都应该颁布标准。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目的地块，如果属于农户承包的保护耕地，应允许承包该地的农民依法通过多科方式参与开发经营。

奖罚分明

农民承包保护耕地的职责和权利明确后，应严格执行，并做到奖罚分明，以保持农民保护耕地的长期积极性。

一是政府加强检查、指导和督促的力度，认真落实各项保护措施。宣传教育工作打头阵，在引导农民明确保护耕地的重大战略意义之后，特别使农民牢记保护耕地的过程中，自己享有哪些权利和义务，激励农民保护耕地的自觉性和积极性。此外，政府应尽快出台有利于调动农民保护耕地积极性的各项经济政策和耕地保护责任制规定，并抓好落实。镇(乡)政府和村委会都要成立耕地保护领导小组，凡是耕地保护中的重大问题都要经耕地保护领导小组讨论通过。村委会的耕地保护领导小组，必须吸收承包保护耕地的农户参加。参加村委会耕地保护领导小组的农民人数应该多于村委会干部参加的人数，以体现农民当家作主的宗旨。

二是政府定期召开保护耕地先进单位和先进个人表彰大会。县级政府每三年召开一次，省级政府每五年召开一次，国家视情况也可以若干年召开一次。总结经验教训，部署新的任务要求，大力表彰奖励保护耕地的先进单位和先进个人。

三是对破坏耕地的行为加大处罚力度。承包耕地的农民和其他承包经营者，凡是因保护不力致使耕地遭到破坏，或者擅自改变用地性质的，都要受到惩罚。轻者罚款、处分，重者要受到法律制裁。划定永久保护的基本农田，数量减少、用途改变、质量下降要加倍处罚。处罚规定由省一级人民政府颁布。

四是国土部门每年都要对农户承包耕地的保护情况进行检查验收，分析耕地保护情况，总结经验教训，不断完善创新保护耕地的新机制。