“差别化”成真

《2009年全国土地利用计划(草案)》日前下达各地。作为一项每年都要进行的“常规”工作，今年的《计划(草案)》显得非同寻常。

“差别化”意义非常

在这份经过改革的土地利用计划草案中，一个最为新鲜的词就是“差别化”。 所谓“差别化”，主要有两个层面的意思。一个层面是根据区域经济发展的差异性、人口资源状况的差异性等，以及国家不同的区域发展政策，采取不同的计划管理，在分解计划指标的时候充分考虑这些差异性。另一个层面是根据各地土地管理工作的绩效和水平，例如节约集约用地、耕地保护、执法监察等一系列工作的差异性，进行“奖优罚劣”。第一个层面的探索，其实这些年一直在进行，后一个层面的推进，则是科学发展观在计划管理领域的一个实践。

细想起来，这一改革思路的形成，也是土地计划本身的属性决定的。回顾土地利用计划的发展历程，我们能够更加清晰地看到这一脉络。

随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国原来高度集中的计划管理体制被打破，国民经济计划的领域大大缩小，而土地利用年度计划却作为鲜有的指令性计划得以保留。我国对土地利用计划实行指令性管理，未取得计划指标，不能批准用地。尤其是2004年将土地作为参与国民经济宏观调控的基本手段之后，计划的强制性、约束性作用凸显，从调控土地利用走向调控经济社会发展整体层面。

土地利用计划的地位越来越高，作用也越来越明显。地方分解计划指标，从原来的局长办公会，到市长办公会、省长办公会，有的还是常务会来讨论。计划对于落实规划、落实国家调控政策、促进集约节约和耕地保护等，都取得了显著的效果。在促进经济结构调整和区域协调发展，落实国家产业政策等方面的作用也越来越明显。这就使得每年下达的计划指标，都会受到各地的高度关注，同时也使得用地计划在土地管理中具有重要的导向作用。也就是说，计划作为实施土地差别化管理的一个基本工具，时机已经成熟。

改革源起“科学发展试点”

事实上，对计划管理进行改革，应该说源于去年初国土资源部党组深入开展的学习实践科学发展观试点活动。就是这次活动确定把解放思想、改革创新作为今后国土资源管理工作的主要思路。也正是在这个思路指导下，提出改革计划管理方式，建立用地计划的奖惩机制，发挥计划的导向作用，根据各地在耕地保护、集约用地、土地执法以及计划执行等方面的表现情况，实行差别化管理。从而改变土地管理管好管坏一个样的局面。

2008年年初，国土资源部领导曾在一份调研报告上作出批示，大意是各地差异大，各个方面新情况、新问题不少，要求抓紧研究土地计划管理的差别政策。在接下来的推进学习实践科学发展观试点工作中，国土资源部将实行计划管理的差别政策作为学习实践科学发展观的一个重要方面，列入了整改方案。落实这些要求，去年的土地利用计划管理工作主要围绕以下四件事展开：

一是出台了土地利用计划执行情况考核办法。要求以计划管理台账和实际新增建设用地面积为依，据，开展计划执行情况评估考核，提出计划评估考核结果和指标奖惩建议。土地利用计划“奖优罚劣”的思路初步形成。

二是开展了2007年度计划执行情况的考核。这是我国第一次对土地利用计划的台账管理、计划执行情况进行全面、系统的考核。同时，对考核情况进行了全国通报。这次考核虽然还处于“尝试”阶段，但却收到了很大效果。其最大的收获是让各地意识到，计划管理正从单一的业务转向土地管理的方方面面。

三是提出了落实差别政策的初步方案。起草了关于实行土地利用计划差别化管理的若干意见，总的考虑是从完善计划指标体系，优化计划的指标配置，改进计划的分解方式，落实计划的奖惩措施这四大方面提出了计划差别管理的初步方案。

四是奖惩措施初步得到落实。依据计划考核和补充耕地、节约集约用地、土地执法等工作绩效，全面实施计划指标奖惩。用地计划鼓励先进、惩罚落后的导向作用得以显现。

“深圳会议”为改革奠定基调

2008年年底召开的全国土地利用计划工作座谈会，可以说是土地利用计划管理工作的重要转折点。会议选择在中国改革的前沿阵地深圳召开，似乎一开始就注定了这次会议浓厚的“改革”意味。

正是这次会议为土地利用计划改革的进一步推进奠定了基调。会议将主题确定为：以改革的精神，进一步推进土地利用计划工作，争取更大作为。要求各地以改革的眼光来审视计划工作的过去，以改革的思维来谋划计划工作的未来，以改革的勇气来推进各项决策的落实。同时提出了“变分散管理为统一管理，变静态管理为动态管理，变平均管理为差别管理，变单一管理为复合管理，变粗放管理为精细管理”的计划改革新思路。传递出变过去单纯的指标管理为服务国土资源管理和经济社会发展大局，进一步发挥计划对整个土地管理统领作用的核心理念。

同样在这次会上，国土资源部规划司负责人向全国各地的规划、计划工作负责人提出“重新认识计划功能”。第一，计划是规划实施的重要手段。规划是管长远、管大局、管总量、管方向的；而计划是管近期、管增量、管速度、管时序的，长远规划要依赖计划来落实，这就要求计划必须与规划衔接。过去存在的主要问题是规划和计划相脱节，两张皮。第二，计划是宏观调控的主要闸门。宏观调控有多种手段，但是落实在生产要素的调控上，一是资金，二是土地。近年来土地利用年度计划作为土地调控的闸门，在抑制固定资产投资过快增长、防止经济由偏热到过快方面发挥着重要作用，功不可没。同样，在当前国家扩大内需的新形势下，计划仍然大有可为。第三，计划是制度创新的有力杠杆。在国家相继批准的一批综合改革试验区，以及最近国务院批准的集约节约示范省等一些改革试验中，都能看到计划的影子，计划一定程度上成了改，革试验的发动器。第四，计划是差别管理的基本工具。根据各地耕地保护、集约用地、土地执法等方面的表现情况，实行土地的差别化管理，是改革的大势所趋。

改革思路逐渐明朗

细读这份《草案》，至少有以下几点引人关注。

一是充分体现了对中央扩大内需决策的贯彻落实。要求各地按照“统筹安排、突出重点、优化结构”的原则，合理安排土地利用计划，切实发挥计划的调控和引导作用，确保国家保增长、扩内需目标的落实，促进经济社会平稳较快发展。一要优先满足保增长、扩内需建设项目用地需求。积极配合新增中央投资计划，合理安排建设用地计划指标，切实保障列入中央新增投资计划建设项目的用地，增强经济发展后劲，带动经济增长。二要切实保障促进科学发展的建设用地需求。安排好生态建设和环境保护工程、节能减排和循环经济等的用地计划，严禁计划指标用于高耗能、高污染、低水平重复建设和产能过剩行业，既保障经济发展，又促进发展方式转变。三要切实加大民生领域建设用地供应力度。优先安排保障性住房、医疗卫生、教育等民生领域建设用地，着力改善民生，促进社会和谐安定。

二是体现了推动城乡统筹发展的要求。要求适度控制城市建设用地规模，并按照新农村建设部署，加大农村建设用地指标安排力度，保障农村基础设施和农民住宅建设必要的用地，统筹城乡发展。将农村建设用地纳入土地利用年度计划统一安排，保障农村建设必要的用地。各省(区、市)要合理测算农村建设用地需求，在分解下达市、县土地利用计划时，必须将农村建设用地计划指标单列，计划指标安排量不得低于国家下达当地新增建设用地计划总量的5％。同时要求加强监管，确保农村建设用地指标专项使用。

三是体现了发挥计划对整个土地管理统领作用的理念。要求将所有涉及用途转变的用地，如城乡建设用地增减挂钩、农村建设、未利用地开发、围海造地等，纳入年度计划统一管理。创造条件，逐步将存量土地的使用纳入计划，确保各地批地和用地都严格控制在土地利用计划范围内；进一步完善计划台账管理制度，严格执行计划安排使用报告制度，计划台账管理要与审批统计、供地统计、变更调查等紧密衔接。

四是体现了差别化管理的改革思路。要求切实做好计划执行情况考核，建立计划奖惩制度。建立激励和约束机制，发挥计划的导向作用，鼓励依法用地、保护耕地、集约用地，惩罚违法用地和滥用土地；国土资源部将对全国土地利用计划执行情况进行考核，对超计划批地或超计划用地严重、农用地转用征用后供地率较低、耕地减少幅度较大、违规违法用地严重的，要相应扣减用地计划指标；对计划执行严格、土地整理复垦开发补充耕地和推进节约集约用地成效显著的，要相应给予计划指标奖励。

自此，从去年初国土资源部门就频频议论的土地利用计划管理创新格局基本形成。