星辰风送马蹄轻

编者按：继4万亿元拉动内需措施面世之后，十大行业振兴规划陆续获得通过，引起海内外的广泛关注，中国经济2009年被普遍看好。然而，行业振兴就需要土地支撑，这会不会影响土地利用总体规划?会不会突破土地利用指标?会不会威胁到18亿亩耕地红线?听听专家怎么说――

郝晋珉

中国农业大学教授、博导；中国土地学会土地规划分会副主任。长期从事土地利用规划、土壤改良与利用、区域治理与可持续发展等领域的研究。著有《土地利用规划》、《土地利用控制》、《迷人的生态世界》等著作多部。

支撑行业振兴，规划修编已有充分准备

《中国土地》：十大行业振兴规划被陆续通过，不但蕴含着积极的救市因素，也给经济的长期稳定发展奠定了基础。但行业的扩张与调整会不会冲击土地利用总体规划?这是许多人所关注的。作为土地规划方面的专家，您是怎么看的?

郝晋珉：这些问题必须从国家经济发展和政治稳定的大背景去考虑。第一是“救市”，十大行业振兴不是简单的救市，更不能理解为救一个市场。世界性金融危机对我国影响最大的是出口，你如何救?我们救了中国，也救不了世界。尽管政策有积极的救市因素，但不是主要的。中央的政策是从国家长远发展、整个经济结构的重新调整来考虑的。过去拉动我们GDP增长的三驾马车，现在有两驾差不多都被堵死了，剩下的就靠拉动内需了。到底怎么拉动内需?我觉得包括投资、需求这两个方面，并借这个机会调整、整合产业，扭转以往过度依靠出口拉动经济的被动局面。

第二是土地，这一点我比较乐观。十个产业的振兴规划，既拉动内需，又涉及产业结构的调整；既有新增投资，也有企业改制整合。所以，占用土地是肯定的，对年度土地利用计划的冲击也是必然的，但我认为对土地利用总体规划影响不大。

总体上在于，正在进行的规划修编对此已有充分准备。国家政策出台之时也正是我们的土地利用总体规划还在修编的阶段，这就给予了充分考虑这些政策的时间与机会。如产业结构调整，既然大家已经看到了这方面的问题，在做规划的时候就会考虑到这些问题。冲击的方面具体在于，我们做的是长期规划，可能是二十年或一个较长时期内的用地。十个行业振兴规划出来后，我们可能会把五年或十年以后的事提前来做，土地供应量在时间结构上就要考虑一个问题，即把以后用地提前释放出来，这是审批时需要把握的。但这只是时序上的调整，后面的用地集中到了前面，在供地总量上不会有太大的突破。现在，从上到下大家都已经认识到18亿亩耕地红线是一个死杠，谁也不能再去碰。所以我个人乐观地认为，突发性冲击不会太大。

现在我真正担心的是4万亿元从哪来?我经常往地方跑，参与规划修编。从申请的项目看，恐怕已经不止4万亿了，甚至10万亿都有。但有没有这么多投资投进来?准备好的土地是否能按计划供出去?都还难以预料。

不同的行业，土地需求不同，影响不同

《中国土地》：十大行业几乎囊括了当今的主要支柱产业，它们的土地需求有无不同?影响有无差别?

郝晋珉：特点不同，影响也不一样。可以分类来看一下：首先是钢铁、汽车、造船、有色金属这几个产业，更多的是结构重组与调整，还牵扯到一些布局问题。对于新增建设用地需求，乐观地估计不会太大。汽车行业可能会扩大，钢铁行业本身现在已经需求过剩了，生产规模也已经不小了，目前主要是产品结构、质量有问题。它的振兴主要就是重组、兼并，把小的兼并成大的来抵抗下滑。在兼并过程中，新增规模和用地规模都不会太大，甚至会腾出土地。而且，这次规划修编中已经体现了这些企业的结构调整问题。汽车、有色金属都是这种情况，虽然用地量很大，但就这一轮振兴规划来看，扩张规模可能不大。

这方面我的担心是，我们钢铁和汽车大都是国有企业，会不会通过振兴把民营企业全都吃掉了?这对整个市场经济会产生不利影响。

其次，电子信息产业本身就占地不多，实际上是城市范围内一些产业调整，用地量不会有大的突破。同时，这些行业弱这次金融危机的冲击较大，究竟如何振兴，还说不好。

第三，轻工、纺织、机械制造可能会对土地利用形成一定的冲击。一是因其投资周期相对较短、见效快。以前没有投资，现在有了振兴规划，投资也有了，可能出现一窝蜂上马的情况；二是这些行业分散建设，新选址用地量较大，突破用地指标的可能性也大。但现在有利的是，正值规划修编之际，各地方做规划的时候，考虑到未来的工业发展，都把园区规划的比较大，完全可以容纳这些企业。同时，就土地管理部门而言，即使为振兴规划服务也不能完全放开，还是应尽量把这些企业集中到园区里来，减少其单独选址。

第四，这十个行业里边有些特殊的是石化。它必须是独立选址，且有可能是大上大下。它又是一个严重的污染行业，现在已经对很多地方的环境造成很大危害。但从规划的角度来讲，我觉得对土地利用总体规划冲击也不会太大。因为它关系国计民生，各地大都在规划里优先考虑。例如山东省已经把黄河三角洲这块定位成石化行业，在发展战略里边已经考虑到了用地问题。因此，石化行业用地总量上不会有所突破，但可能会优先提前用地。

第五，十大行业就剩下一个现代物流，现代物流就是存贮和流动。现在专家在解释这个行业规划的时候，更多地考虑到国际物流的问题，如果放在拉动内需的角度来看，拉动国内的物流也是非常重要的，而且是要放在一个重中之重的地位去考虑。从占地上来讲，实际上它是一个城市用地，是在城市发展和规划里边应该考虑的问题。

不能只把眼光放在十大行业上

《中国土地》：十大行业之外，还有哪些方面在振兴和发展经济上对土地利用总体规划有影响?

郝晋珉：众所周知，2008年9月国家宣布了一个扩大内需、稳定和发展经济的一揽子政策实施计划，而这十大行业振兴规划只是七个方面政策措施之一，所以对于其他方面还是要予以重视和关注。如保障性住房，医疗卫生、教育等，这些方面的用地还是要给予保障的。而且这方面对土地利用规划的冲击或许更大些。

其次是基础设施建设，在用地上可能会形成较大的问题，尤其是高速公路和铁路。4万亿投资中有相当一部分用于公路、铁路建设，用地量大，问题也多。

再次是农村地区建设用地值得注意。为了振兴经济，国家鼓励电器下乡、汽车下乡，补贴50亿鼓励农民买车，把眼睛都盯在农民身上，把农民的胃口调起来以后，可以增大汽车生产规模。可光发展车不行，路呢?整个社会都被车占领的时候，难道农村就不要停车场吗?二三分地的小住宅能放车吗?我觉得规划跟不上趟的地方可能是农村这一块，对农村居民建设用地这一块考虑太少。原来想通过农村居民点建设整理出点城市用地，但你很难预料五年以后农民用车会是一个什么状况，居住建设用地有多大。我认为，农村地区建设用地这一块应该进一步考虑了。

土地资源配置要市场化

《中国土地》：振兴经济、拉动内需，调整产业结构，从宏观上看，既紧迫又不能乱。您认为在这个前提下，土地资源如何才能实现优化配置?

郝晋珉：主要应由市场配置。如在振兴过程中企业的重组、兼并，产业升级、股份制改造等，必然有一部分土地要退出，同时有的企业还需要一部分土地，这一部分土地该怎么处置?应该让市场发挥作用。我们的市场发育不太完善，就是因为我们的政府管得太多了。

土地利用规划，按理想化的说法，就是管住公共事业用地，这是真正要做的。至于企业用地，只要不跨越我们的规划边界，就可以由市场去运行。这些，在规划时确确实实都要考虑到。在振兴的非常时期，市场化其实也是拉动内需的重要举措。

我们既然做了土地利用总体规划，严格执行规划就行了。比如十年或二十年以后的土地要拿到现在用，现在就存在问题，审批关如何去考虑?符合规划你就批，不符合规划你就别扯。这里头还涉及到集体土地问题，有许多倒闭的乡镇企业可能还是集体所有权，这些土地如何去上市，有关方面应该加紧研究这个问题。

另外就是在整个办事的流程方面，能市场化的就市场化，政府能不掺和的就别掺和，可以减少许多操作环节。在非常时期，审批也要准要快。

规划的编制与实施要留有余地

《中国土地》：面对振兴经济的压力和责任，您认为国土资源管理方面应怎么做，如何顺利实施土地利用总体规划?

郝晋珉：认清形势以后，在国土资源管理上，既要支持产业的振兴，同时也绝不放弃我们的责任。像一些污染企业打着振兴的旗号占大量的土地，应坚决制止。即使是振兴，也要符合土地利用规划，不能乱建。

再就是基础设施。基础设施占地最多，一方面我们要给予充足的空间，另一方面要避免一哄而上浪费土地。在审批上既要强调速度，更要严格标准。如纺织、轻工要尽量避免独立选址，要进入园区走集约化道路。否则，这次市是救了，但却为下一轮的经济发展埋下了很大隐患。

同时，长期以来土地规划一直处于被动局面，为什么?因为我们没有给产业发展一定的空间。管理，既要管、又要理，违法占地某种意义上讲是管出来的。所以，在这一轮规划里，不管想什么办法也要为发展留出一些空间。如果挤了又挤，压了又压，这个规划很快就会崩溃。现在在规划上我们是既指标控制，又空间管制。其实，既然有了指标控制，在适度的空间范围上应留有一点余地。否则地方就是违法也要突破。如城市发展扩展区范围控制住了，就别出这个圈，但具体的项目落地，只要不出这个圈，选址就应有灵活性。这在当前来讲，对土地总体利用规划的有效实施不失为一种好的办法。

其次，以前老说城市规划做得大，其实有些方面来看，一个重要的原因就是我们做土地规划的没有实实在在地研究城市规划。我们不要说城市规划是大还是小，我们要看这个城市到底应该怎么发展。

土地规划与城市规划的协调，一方面我们要懂城市，另一方面我们要有理由去谈，不能简单地说占地太多或太少。假如城市规划已经批了，如果没特殊的理由，就按城市规划供地；如果没批，可以把理由提供给他们，讲明白了，地方领导并不愚昧。两个规划之间就应该这么协调。

房地产业：回归理性就是振兴

《中国土地》：房地产业振兴被排除在十大产业振兴规划之外，社会议论颇多，您如何看待?

郝晋珉：说房地产行业被排除在十大振兴规划之外，我感觉其实这是行业内部人士的一种炒作。去年4万亿投资救市措施出来之后，当时温总理已经讲的很明白了，七个方面第一个就在房地产上投资9千亿。之后才是九个行业的振兴规划，后来变成十个。所以。不存在房地产业被排除在外的说法。

我国的房地产总体来说这几年是有问题的。但房价涨这么快，短短时间内就从几千元上涨到几万元一平方米，直观的反应是健康不了。何况，同要振兴的十个产业相比，它确实是一个特殊的产业，还有公益的成分在里边。2007年、2008年国家一直在出台政策抑制房价上涨，我不完全赞同国家用行政手段来压制房地产，但可以反映出国家确实关注这方面的问题。

这么高的房价怎么去救它?绝不能振兴拉高房价的产业。所以，国家出台这些政策，是在为房地产业去火，维持房地产行业正常链条。9千亿保障性住房投资，真正投下去后，要建设多少保障性住房?房价肯定是能够压下来的。从某种意义上来讲，它就是一个振兴。这么虚的房价对房地产行业来说，它确实没有前途了，9千亿投进来使它回归理性、健康发展不就是振兴吗!不论是保障性住房还是两限房，最终还是靠房地产企业来盖的。9千亿元对于房地产企业内部的资金顺畅循环和产业链条的完整，实际上帮了一个大忙。

总之，不论是4万亿元拉动内需的七大措施，还是十大行业振兴规划，乐观地看，由于我们的土地利用总体规划对此有了充分的准备，均能够从容应对，可谓“星辰风送马蹄轻”。