彰显保护的刚性

编者按：从1988年湖北省荆州市监利县周老嘴镇试点性地划定全国第一块基本农田保护区起，到1994年《基本农田保护条例》颁布实施，再到党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出划定永久性基本农田，基本农田保护工作已走过二十年历程。这篇来自全国第一块基本农田保护区――监利县国土资源局的文章，对永久性基本农田提出了思考。

党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，提出“要坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线，划定永久性基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”。永久性基本农田，虽然只在基本农田前加了“永久”二字，但是彰显了其刚性、权威性、约束性和不可变更性。

何为永久性基本农田

基本农田是指根据一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求以及对建设用地的预测，根据土地利用总体规划而确定的长期不得占用的耕地。其功用就是满足一定时期人口和社会经济发展对农产品的最基本的需求。永久性基本农田建立在基本农田之上，它的基本功用应与基本农田一致。它有别于基本农田的地方又表现在哪里呢?

――从功用上看，突出对国家粮食安全的保障。基本农田保障的是一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，而永久性基本农田所保障的应是一定时期人口和社会经济发展对粮食的需求，不仅要解决区域内人口吃饭的问题，而且更重要的是保证国家对商品粮的需求。

――从质量上看，突出在旱涝保收、稳产高产。永久性基本农田既然要起到保障国家粮食安全的重大作用，它必须是基本农田中农业设施配套最好，地力最肥沃，抗灾能力最强，并且是主要生产粮食作物的这一部分耕地。

――从保护上看，突出措施的严格性和时效的长期性。基本农田是根据土地利用总体规划而划定的，保护时效一般为10年或20年。永久性基本农田既然突出了“永久”二字，就应该在长期一段时间内绝对不可以减少、不可以调整，面积只能增加，质量只能提高。

因此，可初步设定永久性基本农田的概念为：在基本农田范围内划定出农业配套设施完善、土壤肥沃、地力上等、抗灾能力强的一部分作为永久性基本农田，用于保障一定时期商品粮供应和辖区内人口对粮食的需求。对永久性基本农田实施最严格的保护措施，实行农田用途管制，加强农田基础设施建设，对土壤地力实施综合保护。一经划定，长期不变。

怎样划定和保护永久性基本农田

如果以上永久性基本农田的概念成立，那么划定永久性基本农田的前提是通过一定的评价方法把永久性基本农田从基本农田中分离出来。因此，划定并保护永久性基本农田应分为：评定等级、划分片块、建立资料、健全制度等环节。

(一)评定基本农田等级。指对一定区域或片块内基本农田的耕地地力、生态环境、交通环境、水利环境、产出效益等进行综合性评价，并划分等级。基本农田可划分为三个等级：

一级基本农田：指土层深厚、质地适中、地力上等，有完善的排灌设施、旱涝保收，田块规整、集中连片、复种指数达到200％以上，产量水平较高，单季粮食亩产达500公斤以上，生态环境保持良好的基本农田。

二级基本农田：指土层较厚、质地适中、地力较好，有基本的排灌设施、能基本保证灌排，集中连片、复种指数达到100％以上，单季粮食亩产达400公斤以上，没有生态环境污染的基本农田。

三级基本农田：指土质一般，地力较差，易受自然灾害影响，存在一定程度环境污染，易受到非农业建设占用影响，粮食作物产量较低的基本农田。

(二)划定永久性基本农田片块。指依据基本农田等级评价结果，综合考虑经济社会发展的各项规划的影响，划定永久性基本农田。原则上以原有保护片块为基本单位，也可根据实际情况和不同等级标准适当拆并片块，突破村组界线。划定的标准及范围可定为：

对片块面积大于100公顷的一级基本农田、片块面积大于200公顷的二级基本农田，且非农业建设用地规划期内基本不会占用，适宜于种植粮食作物，经营权相对集中的划定为永久性基本农田。

实施过高产农田建设、农业土地综合开发等项目的、农业科研教学试验田等，应当优先划定为永久性基本农田。

(三)对永久性基本农田保护与建设的措施：

――实行农田用途管制。在基本农田“五不准”的基础上，规定或者倡导农民在永久性基本农田保护区内种植水稻、小麦、油菜等粮食作物。目前，只能倡导，因为有诸多法律的、经济的障碍，在相关配套政策出台后，可实行真正的农用地用途管制。

――定人、定责实施保护。进一步健全基本农田保护网络，做到县级有领导小组，乡镇有保护专班，每村有协管员，小组有信息员、户户有责任义务明白卡。同时，对永久性基本农田的保护，可像“护林员”一样，以乡镇为单位聘请2～3名专管员。

――加大对永久性基本农田的建设力度。对永久性基本农田相对集中的地区，要大力推进高产农田建设，力求进一步完善农田基础设施，提高耕地质量。

――落实基本农田保护资金。在实际工作中，资金用于建设的多，用于保护的少。湖北省的做法可以借鉴，即按每年每亩2元的标准列出基本农田保护经费，专项用于基本农田保护的基础业务建设、保护网络建设、动态巡查及违法案件查处等工作。

对建立永久性基本农田的建议

(一)统筹规划布局，充分体现科学发展观。既然永久性基本农田是全国13亿人口粮食安全的保障，在其划定范围和比例上，就应打破传统基本农田划定方法的局限性，采取全国统筹或者是以省为单位统筹安排。要充分考虑粮食生产的适宜性，突出集中连片，把重点放在粮食主产区。可以按一定时期的粮食需求，以全国或省为单位来测算一个保护面积和划定比例，依据各地的地理条件、气候条件、农业特色、产出效益、耕地面积等因素来合理分配划定指标。

(二)建立保护补偿机制，以经济杠杆来调节保护永久性基本农田的积极性。当前，限制粮食生产发展的主要原因，除配套设施落后抗灾能力差、粗放经营产出效益低以外，很大程度是粮食生产比较效益低，地方政府和农民粮食生产的积极性不高。为此，中央出台了一系列的支农、惠农政策，《决定》中提出“划定永久性基本农田，建立保护补偿机制”正是中央的高瞻远瞩。建议尽快出台具体的办法落实保护补偿机制。在补偿资金筹集上，可以从地方财政收入中提取，上缴中央财政或省级财政统筹，提取的资金量可以按城镇人口数量等因素来测算。在补偿资金分配上，可以采取以永久性基本农田面积、生产粮食多少等因素来综合制定补偿标准。在补偿资金的用途上，一方面对种粮农民、地方政府进行资金补贴，以此改变“种粮越多越穷，耕地保护越好越难发展”的被动局面。另一方面加大对永久性基本农田保护与建设，以及设施管护的资金投入，以确保总量不减少、用途不改变、质量有提高。

(三)充分应用科技手段，高标准建立一体化的监控系统。永久性基本农田的保护是一个综合而复杂的工程，要实施有效的动态监测，首要解决的是中央如何监控地方，上级如何监控下级，图表如何监控实地的问题。在这方面，计算机网络和卫星遥感等技术大有作为。建议建立一套全国统一的监控系统，以第二次土地调查数据库为基础的土地管理信息系统，集土地调查、地籍管理、土地规划、基本农田保护、建设用地管理等多方面功能于一体，充分集成网络、数据库、GPS、GIS、遥感等技术，实现国家、省、市、县，甚至乡镇的层层联网，层层监控。系统建成后，建设用地报件数据、野外测绘数据等录入系统就可在土地利用现状图、总体规划图、基本农田区片图上精确定位，项目审批一目了然，待到卫星遥感监测时，通过数据图件对比分析，违法违规用地就无处可藏。

(四)强化保护措施，确保永久性基本农田永久不被破坏。破坏耕地罪早已被纳入《刑法》。建议以《刑法》为依据，成立国土资源执法的强力机构，在县级设立国土资源公安派出所，确保对破坏耕地等违法违规行为做到及时制止、有效打击。同时进一步深化国土资源系统的体制改革，像税务、工商部门一样实行彻底的垂直管理，真正发挥基层国土部门对地方政府用地行为的监管作用，筑牢基本农田保护的前沿阵地。