建立新型农村牧区社会养老保险制度的政策建议

党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：要“健全农村社会保障体系。贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度，创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。”自治区八届八次全委会提出：要建立与农村牧区经济发展水平相适应，与其他社会保障措施相配套的新型农牧区养老保险制度。根据上述精神要求，内蒙古自治区部分地区，如鄂尔多斯市、包头市、呼和浩特市、巴彦淖尔市等地区开展了农牧民养老保险试点，特别是鄂尔多斯市从2007年开始已开展了2年，并取得了一定的成效。由于是一项新的工作，在运行中显露出了一些困难和问题。本文通过对鄂尔多斯市农村牧区社会养老保险开展情况分析，研究、探讨建立新型农村牧区社会养老保险的政策建议。

一、鄂尔多斯市新型农村牧区社会养老保险基本情况

鄂尔多斯市农村牧区社会养老保险试点工作起步于2007年初，在伊金霍洛旗率先启动。伊旗的试点工作取得了满意的效果，当地农牧民非常满意，参保热情很高，市内兄弟旗县也纷纷仿效。2008年3月，鄂尔多斯市经过反复论证，出台了《鄂尔多斯市农牧民养老保险暂行办法》，至此，从制度上将农村牧区养老保险覆盖到所有应参保人群。截至2009年6月底，全市农牧民养老保险参保人数达361705人，占应参保人数520600人的69.48％，基金累计收缴95731万元，累计支出61228万元，享受待遇人员达到134208人。现在，“养儿防老不如参加社保”成为鄂尔多斯市农牧民热议的话题。

鄂尔多斯市农村牧区社会养老保险的主要内容：

(一)参保范围

凡年满25周岁以上，男性60周岁以下、女性55周岁以下的农村牧区居民，包括保留地的农牧民、被征地农牧民、进城务工农牧民工和自愿放弃土地草牧场承包经营权的农牧民等。

(二)缴费方法和缴费比例

农牧民以鄂尔多斯市2007年度农牧民人均年收入(2007年为6123元；2008年为6200元)为缴费基础。农牧民总缴费比例为18％，其中个人缴纳8％，财政补贴10％。农牧民养老保险个人账户按缴费基数的12％划入。财政承担的比例按照各旗(区)经济发展状况，市财政给予不同的补助标准；对经济发展好的东部旗区，财政不予补贴；对经济发展落后的西部旗，财政按10％的缴费比例分别给予70％或80％补助。养老金由基本养老金和个人账户养老金两部分组成。基本养老金(政府补贴养老金)=到龄时鄂尔多斯市当期月缴费基数×实际缴费年限×1％；个人账户养老金=个人账户存储额，计发月数(男139，女170)。

(三)领取养老金条件和标准

参加农村牧区养老保险男性年满60周岁、女性年满55周岁的农牧民、其缴费年限累计满15年或以上的，即可按月领取养老金。男年满60周岁、女年满55周岁以上、75周岁以下的人员可一次性缴纳15年，且年龄每增1岁，缴费年限减少1年，最低不得少于5年，75周岁以上人员不缴费，直接从启动后的农村牧区养老保险基金中按月领取养老金。

(四)养老保险关系的转移和险种的转换

具有市户籍已参加养老保险的，因正当理由在旗区之间迁移的，其养老保险关系也可以随之转移，迁入地社保局应准予转入。

为了防止社保移民，凡正当理由从外盟市迁入本市的，如其在原籍已参加农村牧区养老保险，并将养老保险关系和个人账户金转入本市后，允许其参加本市农村牧区养老保险；如原未参加养老保险的，需在本市常住满2年后方可参保。

农牧民养老保险、失地农民养老保险、城镇居民养老保险与城镇企业职工基本养老保险之间流动，原个人账户应转换为新险种的个人账户。

由低缴费险种向高缴费险种转换的，按换算折抵的缴费年限和最低缴费标准，从换算之日起前推补建个人账户。换算公式如下：应折低缴费年限：折算系数×原个人账户累计缴费月数÷12；折算系数=原个人账户本金累计金额÷城镇企业基本养老保险相同年限个人最低缴费本金。

由高缴费险种向低缴费险种转换的，原个人账户与缴费年限合并计算，退休时执行现行标准。

(五)资金征缴与管理

农村牧区养老保险费的征缴由旗区社保局委托劳动保障事务所收缴，由劳动保障事务所委托社保协管员(主要由村支书、村主任、大学生村官等组成)，旗区社保局为参保人以个人身份证号码建立农村牧区养老保险个人账户，旗区社保局开设农牧民养老保险收入户、支出户，各基层劳动保障事务所开设基金暂存户，按月定期将所收缴的养老保险费划入社保基金专户；旗财政开设农村养老保险基金专户，用于上解、下拨基金。

二、鄂尔多斯市新型农村养老保险试点工作存在的困难和问题

(一)制度设计需要进一步修订和完善

在制度设计方面主要存在以下几个问题：一是参保范围的确定。鄂尔多斯市将农村牧区“五保”对象和年龄在75岁以内的农牧民纳入了参保范围。对年龄在60岁以上、75岁以下的到龄人员采取一次性补缴办法，农牧民补缴数额多达7000多元，对困难群体在没有政策倾斜下，加重了农牧民负担。二是交费比例的确定。鄂尔多斯市实行18％的单一缴费比例，农牧民参保缺乏选择性，在没有激励政策的支持下，年轻的农牧民参保积极性不高。三是当年缴费截止期为本年度的6月30日，不利于工作开展。这段时间，一方面青壮年外出打工，另一方面农牧民因农牧业生产季节性手中没有钱，不能按期完成缴费。四是自愿参保与完成扩面任务相矛盾。农村牧区养老保险是坚持自愿的原则，而市政府下任务要求2009年参保率达到75％，各旗区扩面工作难度很大。

(二)财政补贴压力大

鄂尔多斯市将财政补贴主要用于缴费，对调动农牧民参保缴费的积极性起到了一定作用，但补贴标准数额较大，管理成本较高。随着参统率的逐步上升、退休人员的增加和缴费基数的不断提高，以及面临发放标准提高、财政承担部分呈逐年增长的态势，地方财政补贴压力很大。如鄂尔多斯市不仅对缴费实行补贴，还对享受待遇的人员补贴，双重补贴持续下去，进一步加大了财政未来补贴的压力。鄂尔多斯市本级财政对旗区补助2008年达5亿多元，2009年估计达6亿多元。

(三)农村牧区养老保险扩面难度大

一是农牧民的参保意识不高。虽然在启动初期做了大量的宣传动员工作，有的还是积极性不高，没有充分认识到参加养老保险是老有所养的好政策。特别是25-45岁之间的年轻人，一方面认为自己年龄还小，离享受养

老金待遇的时间还长，过早地参加养老保险不划算；另一方面因子女年龄还小，将后还得考虑负担孩子读书成家等费用，无力缴费。二是养老保险应参保人数难以准确确定。农牧民参保以户籍所在地为准，近年来由于农牧民流动性大，外出打工、读书等因素，苏木乡镇无法与其取得联系，这部分人不能及时参保。

(四)养老保险经办能力不能适应工作发展需要

农村牧区养老保险是一项庞大的民生工程，需要健全的组织机构、完善的设施、必要的工作经费及管理信息系统的保障。而目前这些条件远远不能满足工作的需要。没有稳定的养老保险征收机构和人员，养老保险费的征缴、发放工作以苏木乡镇劳动保障事务所工作人员为主，苏木乡镇干部、村主任、大学生村官、社保协管员共同参与办理。旗区、乡镇新农保经办人员无编制，业务经费不足，计算机管理网络不健全，缺乏交通工具、办公场所，参保登记、征缴保费、建立个人账户和养老保险资金归集与发放等一系列工作受到制约。

经办农牧民养老保险金存储的农村信用合作社网点少，工作人员不足，养老保险业务量大。既要办理信贷业务，又要收缴养老保险费，同时还要发放养老金，工作压力非常大。经常出现农牧民排长队现象。有的农牧民甚至跑了几十里路也领不到养老金，还得在乡、镇住上一夜。同时，办理养老保险的各种表格、票据和存折打印等工作也增加了信用社的费用支出。

(五)养老保险基金管理运营水平低且存在风险.保值增值困难

农村牧区养老保险基金的管理、运营层次较低，隐含一定风险。由于农村牧区养老保险金收缴支付通过农村信用合作社，农村信用合作社的网点最低设在乡镇苏木一级，各嘎查村社没有。而养老金征缴、支付面对广大分散居住的农牧民，收缴人员收费后不能及时存入信用社，放在自己包里，存在资金安全隐患。也有在收缴过程中，因验钞技术跟不上，收到假钞而遭受损失。另外，基金缺乏统一规范的投资运营管理办法，主要是存入银行或购买国债，由于银行利率和国债收益率的波动，基金难以保值增值。

(六)资金账户设置与管理问题

目前。鄂尔多斯市办理农村牧区养老保险金的收支方式是：鄂尔多斯市所属各旗、区社保局开设农牧民养老保险收入户、支出户，各基层社保事务所在信用社开设基金暂存户，按月逐级将养老保险金划人旗财政社保基金专户；市、旗财政按月应发放的养老金逐级划拨到社保部门的支出户，社保部门再将资金划入信用社，由信用社发放。这种账户设置与城镇企业职工养老保险开办初期一样，设置了过多的收、支过度户。另外，没有农村牧区养老保险金收支管理财务、会计制度，暂参照城镇企业职工养老保险财务会计制度来核算农村牧区养老保险金。

三、建立新型农村牧区社会养老保险制度的政策建议

新型农村牧区社会养老保险制度的建立，要充分考虑社会养老保险制度建设的长远目标，按照统筹城乡发展、全面建设小康社会的要求，以全体农村牧区人口为对象，以社会基本养老保险制度建设为核心、试点先行、分步推进。建立起基本制度统一、保基本、多层次、可持续、覆盖面广的农村牧区社会养老保险制度。

由于我区多数地区农村牧区社会养老保险制度尚未建立，鄂尔多斯市作为全区经济发展状况好、农牧民人口相对较少的地区，试点工作走在了全区前列。通过对鄂尔多斯市新型农村牧区社会养老保险制度运行情况分析，提出如下政策建议：

(一)新型农村牧区养老模式的确立

1、明确政府责任，建立财政投入机制。新型农村牧区养老保险制度的建立，应该坚持权利义务相统一，建立缴费激励机制的原则。自治区、盟市、旗(县区市)三级财政都应给每位参保农牧民适当补助，各级财政每年的补助额应按上年度农牧民平均纯收入的1％左右计算。以2008年为例，全区农牧民人均纯收入4656元，人均补助标准应在46元左右(2008年，全区农牧民人均纯收入最高的盟市巴彦淖尔市7152元、最低的兴安盟3029元)。在新型农牧民养老保险试点启动时，自治区财政应根据各盟市人均可用财力状况(2008年，最高的鄂尔多斯市154,111元、最低的乌兰察布市46,058元)，对困难地区提高补助标准。为了鼓励农牧民参保缴费，地方财政对于缴费年限长、选择缴费标准高的农牧民适当给予激励补贴，并明确具体标准。

2、实行个人缴费的“账户积累”管理。新型农村牧区养老保险要以个人账户为主、社会统筹为辅，充分发挥个人账户自我积累、自我保障的作用。为每个参保人员建立养老保险个人账户，个人缴费、集体补助资金进入个人账户成为个人财产。个人账户采取完全积累制，可以随农牧民的流动而转移或退保，是一种可持续发展、可扩充的养老保险模式。

3、促进农村牧区劳动力转移。新型农村牧区社会养老保险制度设计要充分考虑农村牧区劳动力流动性大、收入低、与土地相联系等特点，体现分层、分类、分步骤推进的制度取向，逐步将农村牧区人口纳入社会养老保险。失地人口中劳动年龄段人口所占比重较大，并且素质普遍较低，面临着就业和养老的双重压力。被征地农牧民应该以“土地换保障”为基础。处理好一次性补贴和长期性保障的问题。劳动适龄人口要以参加城镇职工基本养老保险、农牧民工养老保险和被征地农牧民养老保险为主，并为被征地农牧民提供长期就业和增加收入的机会。未参加上述保险的农牧民可以参加新型农村牧区养老保险，旗县政府承担的费用可在土地出让纯收益中列支，集体承担的费用可从土地补偿费中列支。

(二)新型农村牧区养老保险模式选择

1、参保范围。确定参保范围时要统一参保人员的最低年龄，依据法律规定应该确定为16岁，但考虑到20岁以下农村牧区居民的户籍、居住、求学、从业的不确定性很大，账户管理成本高，未来关系转移难度大，选择20岁以上60岁以下为参保对象比较合适，农牧民可以自愿参保。60岁以上老年人口由各级财政直接给予相当于基础养老金的老年生活补贴。

2、缴费标准。个人缴费以当地上年度农牧民人均纯收入为基数，以适应农牧民实际收入水平。费率确定在5％～20％之间，有一定的幅度和弹性，比较符合“保基本、可承受”的要求。缴费采取按年缴纳的方式，适应农牧民收入不稳定的特点。缴费标准的制定要分层次、可选择，体现多缴多得、长缴多得的政策依据，以供不同人群选择缴费标准。对于特殊困难群体(重度残疾人、低保对象、计划生育对象等)，政府在补贴上予以倾斜，多渠道解决他们的缴费资金来源问题。

3、个人账户。新型农村牧区社会养老保险制度实行个人账户和基础养老金相结合的制度模式，农保经办机构为每个参保人建立个人账户。个人

缴费、相关补助和资助以及利息收入记入个人账户，完全积累，实行实账管理。个人账户资金按照不低于中国人民银行公布的金融机构人民币1年期定期存款利率计息，实行分段计息，待国家有关政策明确后，可进行基金运作，确保基金保值增值。

4、制度衔接。试点实施时，已参加旧农保、年满60周岁且已开始领取养老金的参保人，继续领取原个人账户养老金，并享受基础养老金；已参加旧农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应按新农保的缴费标准继续缴费，旧农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保标准核算，并享受相应待遇；已参加农民工养老保险的返乡农牧民工，可将保险关系转入户籍地参加新农保，并将农牧民工养老保险个人账户资金转入新农保个人账户。符合领取条件的，按新农保标准核算，计发相应待遇；已参加城镇职工基本养老保险的农村牧区居民，可将其新农保个人账户资金转入城镇职工基本养老保险个人账户。符合城镇职工基本养老保险领取条件的，享受相应待遇；未能享受城镇职工基本养老保险待遇的，可将城镇职工基本养老保险规定的部分资金转入新农保个人账户，按新农保标准核算，计发相应待遇。

5、关系转移。新农保参保人跨地区的关系转移，可将其新农保关系及个人账户资金转入新参保地，按新参保地有关标准核算，并享受相应待遇；转入地尚未开展新农保试点的，可将其新农保关系及个人账户资金暂存于原参保地，待条件具备时转移。

6、征缴机构。农村牧区养老保险参保人数远远大于城镇企业职工人数，且居住分散、地域广，比企业职工养老保险征缴任务重、难度大，需要有一支素质高的征缴队伍来完成。借鉴城镇企业职工养老保险走过的历程，不宜由一个部门既管收又管支。待条件成熟后，同城镇职工五项社会保险征收一样，仍由地税部门征收。

7、养老金计发。参保人员年满60周岁，累计缴费年限满15年的，从次月起，按月享受新型农村牧区社会养老保险待遇。基础养老金由各级财政补贴组成。因农村牧区人口的平均预期寿命低于城镇人口，个人账户养老金按原城镇养老保险办法计发，标准为个人账户累计结存额除以120元计发，可以确保新型农村牧区养老保险的可持续发展。

(三)加强法制建设，不断提升管理服务水平

1、加强法制建设。养老保险制度作为一项长久的制度安排，涉及劳动者生命周期或代际之间收入的再分配，在制度设计上，要以促进劳动力跨城乡、地区与部门的合理流动，保证养老保险关系能在较大范围内转移为前提，使城乡养老保险制度之间能有效衔接。完备的法律法规是工作的依据，推行新型农村牧区养老保险试点同样需要有法律和法规的保证。新型农村牧区社会养老保险制度设计要具有扩展性和兼容性，具体缴费比例、待遇水平等可以有所不同，但城乡养老保险制度之间可实现转换，循序渐进，使两种制度逐步达到统一衔接，尽快出台政策规定推动试点工作开展。

2、做好舆论宣传工作。建立新型农村牧区社会养老保险制度直接关系广大农牧民的切身利益，政策性很强。各地要坚持正确的舆论导向，运用通俗易懂的宣传方式，加强对试点工作重要意义、基本原则和方针政策的宣传，使这项惠民政策深入人心，让更多的适龄农牧民参保。

3、规范管理服务。实行农村牧区社会养老保险，情况复杂、条件有限、难度较大，必须切实加强对新农保工作的管理，以保证农保工作的健康发展。明确规定农村牧区基本养老保险由各级人民政府组织实施和管理；明确劳动和社会保障部门是政府主管新农保工作的职能部门，负责农村牧区基本养老保险的统筹规划、政策制定、统一管理、综合协调和监督检查。就目前情况，因开展试点工作都是以县为单位，暂时实行旗县级管理，有条件的盟市可以提高管理的层次，这是必然趋势。旗县劳动和社会保障行政部门在同级人民政府领导下，具体负责本辖区农村牧区养老保险工作。并按照政事分开的原则，加强农村牧区养老保险经办机构建设。农村养老保险经办机构建到乡镇苏木一级，为全额拨款事业单位，其人员、设备和基金征缴等所需的费用由同级财政预算安排解决。农村牧区养老经办机构负责农村牧区基本养老保险的结算和征缴、个人账户的管理、退休养老待遇的发放。农村牧区养老保险基金进入财政专户，实行收支两条线管理；审计部门负责农村牧区基本养老保险基金的监督。为了保证管理到位，要逐步建立农村牧区养老保险基金的财务、会计、统计和审计等管理制度，每年编制养老保险基金收支预决算，按实编制和报送养老保险基金的财务、会计和统计报表。

4、加强信息网络建设。要加强农村牧区养老保险信息网络建设，运用现代信息技术和金保工程为这项工作提供高效便捷的服务。建立统一覆盖城乡、分类运行、信息互联的养老保险信息网络。各地养老保险基金的缴纳、记录、支付、查询、服务等应纳入旗县级养老保险经办机构管理。

(执笔：李文进、李香媛、张晓峰)