农村土地制度改革

摘要：农村土地制度改革有一些从未涉足的盲点，也有一时无法解决的难点问题，我国的耕地究竟要有多大才能自给自足？如何限制一些决策者滥用土地？如何提高土地的质量？如何才能最大限度地提高土地的使用效益？解决了这些问题，也就找到了农村土地制度改革的亮点。

土地，是人类生存的基础；农村土地，是以农业生产为主要内容的农副产品生产基地；中国农村的土地，则是以分散经营为主要内容的，半商品化的，总体生产水平不高的农副产品生产场地。在这片土地上养育着十多亿中国人，这是一个不小的功绩。然而，却又存在着农村可耕面积逐年递减，土地质量蜕化，农业整体效益不高等方面的问题。要解决这些问题，就要着力进行农村土地制度改革，就要认识改革的盲点，分析改革的难点，探寻改革的亮点。

盲点

中国的经历了打土豪，分田地阶段，互助合作阶段，阶段，联产承包责任制阶段。除了在阶段出现了一些问题以外，应该说，每一次，都提高了劳动生产率，提高了土地利用和再利用的价值，人们在充分利用土地资源方面还是想了很多办法的。然而，在土地制度改革中有些深层的问题却从未涉及，有些问题虽然涉及到了却很少有人去探讨和发掘。例如土地的物权问题、未来利润分配问题、土地雇工问题等。这些看似简单的问题，如果不认真予以研究并思考相应的对策，将有可能成为土地制度改革的拦路虎。

1、土地的所有权问题。《土地法》规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”集体是什么，边界不清楚。由谁来代表集体拥有土地所有权呢？所谓集体所有，在许多地方实际上就是村干部所有。是由村干部说了算。国土资源局是为国家管理土地的专业部门，可他们对于全国农村土地的管理权却十分有限。他们必须在党和政府的领导下开展工作。当地方党政领导为了创造政绩，以促进地方经济的发展为借口，强行要求土地管理部门批拨土地的时候，他们不得不执行；当村干部们不适当的使用集体所有的土地的时候，他们制止的手段又强硬不起来。中国是一个用中央集权制统治的国家，国土资源部门是中央的直属企业，对于土地管理有着绝对的权威，那么，滥批滥建滥占耕地的问题为什么还会屡禁不止呢？究其原因，还是土地的所有权不明晰。国家管理土地的权力有限，地方政府则在不断地分割着国有土地，在悄悄地蚕食可用耕地，在慢慢地扩大地方在土地上拥有的那部分权力。国有土地和集体土地的所有权应该怎样划分？是促使土地的所有权逐步上升，还是任其不断下滑？这是土地制度改革中的重要看点。长期困绕着人们的土地所有权不明晰和使用权不规范的问题，是基层干部对现行法律和政策理解有偏差而执行不力，还是农村土地制度设计本身有问题呢？

2、土地未来利润的再分配问题。在高额利润的诱导下，房地产愈炒愈热，占用耕地的矛盾也越来越突出。特别是在一些中小城市，开发商所建的商品房一般不会超过七层，中间还要有绿化带和花园，占用了大量的耕地。按照有关规定，土地征用费和青苗费都是一次性的，很多农民失去了土地之后，得到的补偿是有限的，青年人还可以外出打工糊口，老人和孩子的生计就成了一个不好解决的问题了。随着房价的不断上涨，房地产开发商和购买新房的住户他们所拥有的房产是在不断地增值，可是土地被征去了的农民的疾苦是没有多少人去关心的。由谁去给失去土地的农民讨回这个公道呢？是维权部门，还是地方政府？难道就不能采取一些办法，将土地的未来利润逐年返还一部分给农民吗？这是土地制度改革中不容忽视的一个重要问题。

3、土地耕种的客体问题。在农村，土地承包人是耕种土地的主体，承包人雇佣的短工或者可以称之为土地耕种的客体。在联产承包责任制实施之初，就存在着有的地方人多田少，有的地方田多人少的问题，加之近年来，外出打工的人员越来越多，有些田地比较多的农户，在农忙季节实在忙不过来，就偶尔雇请一些短工。刚开始，只是在插秧和割谷时请一两个工，每日的工价也只有20元左右。随着建筑业工价的上涨，有些农民工觉得从千里之外回家忙双抢不值得，因而宁愿花钱雇工。雇佣工所从事的农活由插秧、割谷拓展到了整田、打场等活路，工钱也由20元涨到了50元以上。从当前的情况看，农田承包者雇佣短工，雇主极大地减轻了劳作强度，被雇者也获得了较大的利益。双方各得其所。这种农民花钱买劳力的办法，地方政府虽然说没有明确表态支持，但是也没有人反对，等于是默认了。有些村干部甚至也加入了卖工的行列。问题是中央政府怎样看待这个问题，如果支持农民以换工的形式相互打工，各自以协商的方式取得劳动报酬，那么，对于下一步深化土地制度改革将会有一定的帮助和促进作用；如果限制或者制止农民用劳动力在农田里挣钱，那么，将会加大的难度。尽管外出打工已经不是一件什么新鲜事了，尽管靠劳动赚钱被认为是取得合法收入的有效途径，尽管没有人拿剥削和被剥削说事了，可是，有些人仍然对农村出现的短工或者是长工心存介蒂。这不仅是一个认识问题，而且关系到农村土地能不能在高价位运作和如何发挥土地的最大效益的问题。

难点

对能否顺利地推进农村土地制度改革，很多人缺乏信心。与此同时，下面几个问题又不同程度地增加了改革的难度。

1、土地的质量蜕化难抑制。土地，有着自我恢复和自我保养功能，任由你如何践踏它，只要你能按季节播种，地里总是能长出庄稼来的。然而，土地沙化、盐碱化和水土流失的问题却不得不令人十分担忧。由于人们曾一度忽视了防护林的重要性，毁林问题在一些地方十分猖厥，由过去的人逼沙退变成了现在的沙逼人退；由于一些地方只注意了工业的发展速度，而忽视了废水对耕地的污染，因而使得一些地方耕地的盐碱化程度不断加深；由于对植被的破坏和不合理的土地开发，因而使得在一些地方水土流失依然比较严重。土地的质量，决定着土地的价值，决定着人们的生存方式，决定着中国的未来。

2、土地的耕种面积难扩展。一方面城市建设的步伐在不断地加快，城市建设占地以惊人的速度在积极地推进着；另一方面，国家为了加强环境保护，有计划地实施了退耕还林、退耕还湖、退耕还草等环境保护策略。这就使得农村的可耕种面积越来越少了。土地，作为一种资源，可以采取多种方式开发利用，种植农产品虽然不是土地利用的唯一方式，但是，农产品却是人们生存中的必要劳动产品。没有了耕地，人们如何生存？没有了耕地，以什么为基础改革？没有了耕地，怎样去描绘中国的未来呢？看着一座座新建的城市拔地而起，一条条宽阔的马路上行人如织，一幢幢商品房美丽而宽敞，看起来确实令人赏心悦目。可是在这些繁华背后隐藏着多少付作用呢？对于这个问题却很少有人去过细思考和认真分析。这不能不是人们生活中的一个重大缺憾。

3、土地的作价标准难统一。同样是国家公有的土地，城区和城乡结合部的土地使用权可以作价变卖，而农村的土地却不能变卖。城市越大，地价越高；地域越偏僻，地价越低。按说城乡的每一寸土地都属于国有土地，都应该由国土资源管理部门统一登记造册，统一管理，统一作价。地价，作为衡量土地价值的尺度，不应该对比较偏远的农村土地另眼相看，不应该在土地政策上把农村土地看成是另类，不能限制农民有偿出让土地的使用权。

4、土地的规模效益难实现。联产承包责任制，既是一种土地分配方式，也是一种利益分配方式。它较之一大二公的制度有了很大的进步，较好地体现了多劳多得的分配制度，极大地调动了农民种田的积极性。后来，农村又推行了以双层经营为内容的农村经济体制改革，可是，这项改革没有见到什么成果就销声匿迹了，再往后，农村的各项改革就基本停滞了，农民的负担却是在逐年增加，有些地方的农民已经到了不堪负重的地步。新一届党中央的领导班子上任以后，采取了免税、减赋、直补等办法，调整了国家、集体和农户的利益分配关系，从而使农村这块即将冷却了的土地又火热起来了。但是，这种靠政府反哺而维持的低效益生产还能维持多久呢？单家独户的分散经营能不能成为中国式的长期经营模式呢？要提高农业的整体效益，走规模经营的道路，又如何保证耕者有其田呢？这是长期困绕着人们的重要问题。也是农村土地制度改革的重大难题。这个难题不突破，改革就无法破冰前行。

是敏感的，也是艰难的。难就难在人们对一些看似简单而又不得不认真对待的某些具体问题的认识上。如果我们能认识到地价问题、土地的质量问题、土地的效益问题的重要性，并去着手一件一件地解决这些问题，也就能够比较顺利地推进了。

亮点

当前的，既没有上个世纪五六十年代“早日进入共产主义”的那种狂热，也没有联产承包责任制时“完成国家的，留足集体的，剩下的全是自己的”那种少得不如多得的冲动，更没有土地革命前“身无遮寒衣，家无隔夜粮”的那种逼迫。那么，农村土地制度改革是不是可以放弃呢？当然不能。如果不进行改革，滥占耕地的问题就会越来越严重，可耕面积就会越来越少，农村经济又将如一潭死水缺乏其应有的生机和活力，提高现有土地的效益将永远是一句空话。我们既要着力解决中的难点问题，也要寻找改革的亮点，使改革真正起到促进经济发展的作用。

1、寻找可耕种土地的保本点。中国是一个人口众多的农业大国，十三亿人的吃饭问题始终是全国人民的第一要务。要保证耕地上能生产出足够的粮食和棉花，能满足人们的吃饭穿衣问题，就要对可耕面积、粮食产量和人均消耗等进行认真测算；对粮食丰欠、发展趋势和国际市场予以客观分析；对产业分工、协调机制和发展目标作出长远规划。一是认真测算。要根据现时的可耕种田亩，现有的粮食单产水平，现在的人均消耗粮食的数量，测算出在一个生产周期内人们生活中所需要的粮食总量。测算出现有的耕地面积满足粮食供应是有余，还是不足。如果是不足，应该采取哪些补救措施；如果是有余，则可以有计划地分年度将耕地挪作他用。二是要据实分析。在丰收年景，粮食产量就高；在灾荒年景，粮食产量就低。国外的进口粮多，粮食市场就饱和；进口粮少，粮食市场就紧俏。在国家重点发展农业阶段，农产品在总量上就会呈上升的趋势；当发展的重点投向工业和第三产业时，农产品就有可能相应减少。要在以往，国家对粮食托市一年，第二年粮价就会下跌，粮食市场的饱和度需要几年才能化解；而在近几年，国家连续三年实施了粮食托市价格，可是市场上的粮食不仅没有由畅销转变为滞销，而且粮价还在不断上涨。这种非常现象至少给我们提供了以下几个方面的信息：A，粮食由进口大于出口转变为了出口大于进口；B，国家的粮食储备是在逐年增加；C，以粮食为原料的产业发展迅速。不分析这些变化，就难以把握耕地的进退尺度。三是要长远规划。在美国等经济发达国家，农业人口只占总人口的2%左右，而我国的农业人口却占72%以上，这是一个不小的差距。要缩小这个差距，就要求我们在制定中长期发展计划的时候，充分考虑非农产业吸纳农业人口的能力，充分考虑挖掘农业以较少的劳动力投入取得较高的经济效益的潜力，充分考虑农业主产品价位的提升和农业副产品大力扩张的能力以及替代食品的研制和开发能力。要科学地规划农村经济的发展远景，就要脚踏实地地去调查、测算、分析。既不能盲目占用耕地，弄得到时候粮食没有了，工业也没有发展起来；也不能死守着穷土地过穷日子。而应该在心中有数的前提下，谨慎、合理、协调、高效地开发和利用每一寸国有土地，使生活在土地上的人们生活得一天更比一天好。

2、限制土地滥用者的紧箍咒。滥用土地，是指不恰当地使用土地以及直接或者间接地给土地造成伤害的行为。由地方政府批拨出去的土地久占不用；少用多批，浪费土地；在没有调查研究的基础上盲目上项目，结果是还未投产就停了产，或者留下半拉子工程等均属于滥占耕地。人为地导致耕地沙化和盐碱化是对土地的直接伤害；由于工业排污等使农田受损是对土地的间接伤害。明知损害土地于国于民都不利，那么，为什么会有人逆风而上呢？有的是真心发展经济，但是由于缺乏经验，好心办不成好事，结果是以浪费土地为代价换回来一些教训；也有的是为了树政绩，滥用自己手中的权力，把浪费土地并不当一回事；还有的明知政策不允许，却总爱打球，踩红线，本意是既不越轨太远，又能在自己的一任里干出政绩来。虽然在土地的合理利用上有些不尽人意的地方，但是这些人因为政绩突出，很快地便被提拔了。至于他们在土地问题上小小的失误也就没有人去认真追究了。要制止滥占耕地的行为，一方面要明确国有土地的所有权、权和管理权，并上收土地管理权限，树立国有土地管理的权威；另一方面要下大力整治土地管理中的不规范行为。一是要摘帽。对于打着经济发展的旗号，违反土地法越权批拨土地，给社会经济带来恶劣影响者，或者是批拨土地给自己的亲友从中得到好处者，要下决心罢其官，免其职，情节特别严重的，还应依法予以惩办，否则，就难以堵住土地使用上的“黑洞”。二是要重罚。对于那些所谓的好心办了坏事的，给土地利用造成明显损失的党政干部，不能搞下不为例，要罚他们的“奉禄”，不仅要罚，而且还要重罚。最好是按照所造成损失的比例要求其分年度清偿这笔“债务”，只有这样，才能使拿国有土地当儿戏的领导者引以为戒。三是要下贬。对于那些打球的干部，虽然是政绩有了，可是土地的损失也有了，而且还比较明显的，不但不能提升，而且还应该将其下派到因缺乏土地生活条件很差的贫困地区去体验生活，吸取教训，等到土地意识在这些人的心里有了一定的份量以后再官复原职。在一些地方官员看来，在他们领导下的每一个部门的工作都很重要，其实也都不重要；每一个部门的规定都很严肃，其实也不是那么吓人。重要的是他们的手中有这份权力，权力不用有可能过期作废；有的人甚至认为法律也不过是那么回事，在他们的权力变通下，法律也能为“我”所用。不下决心惩治个别地方个别人的问题，土地管理就会成为一个永远说不完的话题。

3、开启土地高回报的制动阀。无论是农业用地，还是非农业用地，都有理由也有必要追求土地的高额回报。然而，在现实生活中，人们比较注重非农产业中的土地增值问题，却常常忽略了如何让农业用地也增值的问题。也许是因为农业生产本来就增值难而使得有些人望而却步，也许是在农业生产方面增值的制约因素太多而使得有些人弃之不顾，但无论如何总得有人去打开这个实现农村土地高额回报的启动阀。去探寻农业产业的剩余劳动力大量地向非农产业转移的途径。去最大限度地缩小城乡差别、工农差别，体力劳动与脑力劳动的差别。

①着力提高土地的质量。土地的质量是土地生命的保障，也是人类生命的保障。对土地的养护，一靠自养，二靠水养，三靠人养。所谓自养，是指土地的自我循环和养护功能，只要人们不去人为地破坏它，只要自然环境的变化差异不是特别大，只要连续种植不改变土壤的成份结构，在一定时期内，土地的质量是不会明显下降的。所谓水养，是指水对土地的养护作用。没有了水，土地上将会万物不生；地下水的含量减少或者是水位降低，则地表上的土质会发生明显的变异。因此，我们要合理地调配和运用现有的淡水资源，投资兴建大中型水库，修缮中小型病险水库，组织农民在农闲时清挖塘堰。有条件的地方，还要在一些大中河流上修建更多的集发电、蓄水、灌溉于一体的水电设施，从而从根本上改变农业生产靠天等水的局面，改变因雨水不足而使良田面积缩小的局面，改变几处眼瞅着淡水哗哗流，几处没有水愁白头的局面。令人感到困惑的是，在中国的经济困难时期尚且有人知道“水利是农业的命脉。”可是到了经济快速发展的今天，怎么就没有人去反思它，研究它，攻克它呢？所谓人养，是指人们在耕种过程中对水土的保持和养护。一是不能对土地恶意伤害，如工业污染、植被破坏等；二是不能竭泽而渔，在一年三季甚至是四季种植的地方，每隔几年要有一年是两季或者是一季种植，在土地的休整年份的秋冬之际将土地翻耕出来，让其得以休养生息，同时，不能连续种植对土地消耗大而又没有相应补充的植物，要通过植物等有机物的回填使土地保持完好的再生机能；三是不能只种不养，土地对人类的贡献的无限的，但也不是无条件的，重复地过多地使用化学肥料，连续几年不投肥料，地里就长不出好庄稼，要尽量地多用农家肥或者将有机肥与化肥间作使用，才能使土地保持一定的涵养。人们要从土地中得到高额的回报，就要适当地给予土地一定的回报；要寻找农业低投入高产出的突破口，就要在水、肥、土、种、密、保、工、管中建立起一种和谐的关系。

②着力打破土地的桎梏。在土地的管理和改革中，存在着两个极端。一方面虽然土地管理有了法律依据，可有些地方官员仍然把自己的权力凌驾于法律之上，肆意破坏土地资源，极端地践踏《土地法》；另一方面，由于受某些传统观念的束缚，有的人认为农民失去了土地就失去了生存的依靠，也有的人认为，一旦允许土地买卖，就有可能回到旧社会去，从而极端地惧怕在土地问题上出现大的动荡。这些陈旧的观念不仅不利于农村土地制度改革的推进和发展，而且还成为了套在人们脖子上的枷锁。不打破这个枷锁，土地制度改革将会一事无成。一是要破除土地“终身使用”的观念，允许土地买卖。《中华人民共和国农村土地承包法》虽然规定：“农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。”但同时也提出“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”官出于民，民出于土。这是几千年遗留下来的传统观念。如今国家已经不纳农业税了，有些农民也大胆地从农田里走了出来。如果说农民离开了土地就失去了依靠，那么城乡结合部的征地问题是怎样解决的呢？问题是要完善有关制度，对农村人口实现真正意义上的老有所养。只要不是巧取豪夺，农民相互之间在自愿的基础上有偿转让土地的使用权有什么不可以呢？问题是不能私下里自由买卖，应该在土地部门规定的浮动价格之内，由土地部门批准出让。要在土地承包法的基础之上拟定几个基本条件，凡是卖地以后生活无着落的，凡是被列入扶贫对象的特困户，凡是以地抵债的均不允许出卖土地。二是要走出“土地地租”禁地，允许土地租赁。土地地租，一直被认为是剥削的工具。其实由国有土地部门成立土地租赁公司，不仅不会产生新的剥削，而且还有利于节约使用土地。目前至少有两种情况是可以由租赁公司经营的业务。一种是在外地打工有了一定的成果或者已经改行从事非农产业的人员，他们原先承包的责任田不应该由村委会收回后再转包给其他人，而应该由初始承包人回租给租赁公司，再由公司转租给他人；另一种情况是，在一些村镇地界上的荒山，不应该作为地方的“荒地”，而应该作为国家未开发的土地；不应该由当地的村委会或者是镇委会承包出去，而应该由租赁公司无偿收回再转租出去。三是要冲破“一次地价”的封锁，允许地价追补。农民的耕地被土地部门作价收回以后，有的卖给房地产开发商盖起了商品房，有的办起了工厂，有的建成了宾馆或者是超市，无论其用途如何，在一般情况下，他们的未来利润是十分可观的，而农民一次性地得到了土地补偿费之后，就再也没有什么指望了。这种利益的分配和再分配是很不合理的。建议有关部门打破一次地价的束缚，采取多种途径给予农民应得的补偿。可以责成新的土地使用者给出让土地以后生活无依靠的农民购买养老保险金；也可以由企业在新增利润中提取土地补偿基金，定期交由当地土地部门，由他们去解决土地报酬中的争议问题；还可以由地方税务局向开发商或者业主征收土地补偿税，再由地方政府返还给失去土地的农民。目前，在用地问题上已经生出了一些是非，如果积怨太多，难免会产生不安定的因素来。在农村土地制度改革中，我们既要敢于想前人没有想过的事，探寻前人没有探过的路，也要想得周全，做得踏实，把农村土地制度改革顺顺当当地引向深入。

③着力改善土地的经营。农村土地制度改革的目的，就是要提高农业的整体效益。从这个意义上说，就有必要打破农村现有的经营格局，改变现有的经营模式，为实现现代农业铺平道路。一是成立农业股份公司。可以先由农村中有一定的经济实力，有一定的技术基础，有着把农业做大的胆识和决心的农民牵头，先在小范围内组成松散型的农业股份联合公司。把技术也折算成股份，由牵头人指导播种、施肥、除虫、收割等各个生产环节。划定略高于上年单产水平的标准线，秋收以后，粮食产量在标准线以下的由公司补足；超过标准线的集中出售，按股分红。在产量普遍提高的前提下，牵头人或者可以称之为总经理的人，能得到利益的大头，其他农户也可以尝到一点小甜头。运用这种方式，引导农村的种植规模不断扩大。这是最简单明了也是能为农民所接受的操作方法。二是成立农业专业队伍。可以由乡镇政府或者有关部门牵头，组成经过培训了的，具有一定的专业技能的机耕整田队，插秧队，收割队，庄稼医院队等，实施分阶段的有偿专业服务。从而促进农业内部专业分工的进一步细化，各专业的水平进一步提高，各专业之间的相互依赖性进一步增强。在农业产生各个环节的专业队伍，最初是以卖工为目的自发地组织的，如果有人加以引导，给予提升，有人辅导技术，有人调查劳务缺口，有人接洽工期和工价，则自发的卖工者便成了专业队的队员了。我们不期望这些专业队伍在一夜之间推进农业的现代化，却期待着以此为契机，改变农民长期以来只靠自己家的那块责任田发家致富的经营模式。三是试行大户启动小户。所谓小户，是指单家独户的承包经营者；所谓大户，是指新的农业投资大户。他们可以合同的形式承包一个村或者是几个村的农田，可以承包一至三年。双方可以对承包田商定一个不低于农户一年的口粮的基本价格，由小户出让给大户。小户可以在自己原有的田地上劳作，也可以由大户安排在其他户的农田里协作。种子、肥料、劳动力的工资等全部都由大户投入。总的原则是小户一年的收入（包括土地基价收入和劳务收入）与正常年景持平或者略高于上年的平均水平。大户主要是依靠机械投入和提高单产等规模效益实现增值。政府要鼓励农业规模经营。要支持土地的集中耕种，土地部门或者受土地部门委托管理土地的相关组织，要将手中掌握的连片的机动土地转租给农村新出现的股份公司或者是联合体，金融部门要扶持其扩大生产规模，壮大经营实力。要在政府的引导下，在有关部门的大力支持下，使农村出现的新生事物茁壮成长。要搀扶着他们迈出艰难的第一步，要让曾经养育过我们的这片土地更加神奇，更加富有。要让生活在这片土地上的人们，在和谐阳光的沐浴下笑得更加开心，更加灿烂！