浅析云南“城镇上山,农民进城”战略背景下如何加强消防工作

摘要：“城镇上山，农民进城”是云南省城市发展的重要战略，文章通过分析当前基层消防部队面临的问题，立足于现有消防部队管理体制，提出“城镇上山，农民进城”背景下消防发展的对策和建议。

关键词：城镇上山 农民进城 战略管理 消防工作

1、基本概念的界定

1.1 “城镇上山，农民进城”战略的涵义

“战略”源于古代兵法，是指对战争、战役的总体谋划与部署。“城镇上山，农民进城”是云南省城市规划、布局的总体谋划和部署。“城镇上山”简单地说，是指大量的城镇用地不再占用平坝耕地，而是向低丘缓坡、荒山荒坡开拓发展。农民进城是指农村人口大量流动到城市谋生、发展。以往云南多利用平坝耕地资源发展城市，该模式导致平坝耕地资源逐渐减少，平坝城市人口巨量增加，城市生态容量存量不足，城市交通拥堵，城市安全问题突出等难题。为此，云南省战略性地提出了新型城镇化道路，即按照“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的总体要求，努力实现土地高效利用和城镇化科学发展，探索具有云南特色的城镇化道路。从空间上看，山区、半山区占云南省全省总面积的94%，坝子（盆地、河谷）仅占6%，8度到25度低丘缓坡约占全省国土面积的52%，有效利用8度到25度低丘缓坡进行城市建设是城市发展的必然选择。云南省主要以山区地形为主，人口过度分散，大量农民散布在近1.3万个行政村和13万个自然村，经济发展水平低，通过城镇上山，可将一些规模偏小的村子组合为城镇，使人口聚集，从而促进市场形成；从时间段上看，昆明城市群发展已经辐射到曲靖、玉溪、楚雄等地区，但是，因受地理阻隔，交通通达度低，滇中城市群坝子辐射全省的聚集效应有限。因此，在未来一段时期，发展中小城市对促进云南省社会和经济的发展至关重要。

1.2 消防战略管理的涵义

关于消防战略并没有专门的定义，根据《中华人民共和国消防法》赋予消防部门的职责，本文把消防战略理解为政府和消防部门对火灾预防、消防组织、灭火救援、消防监督检查工作的总体谋划与部署。

“战略管理”一词引自西方经济学中提出的企业战略管理。云南消防总队昆明支队政委赵俊在《以战略管理推进新发展》一文中指出“消防工作和部队建设的全面协调可持续发展，需要根据经济社会发展实际，结合自身资源和现有基础实力（涵盖硬件和软件建设），通过分析、判断、预测，设立发展方向、远景目标，明确近、中、远期阶段性发展目标任务，并制定实施实现目标的发展轨迹及指导性的对策和措施进行总体性、指导性谋划，以战略管理推进消防工作和部队建设新发展。”该观点注重消防事业的可持续性发展、总体目标的设定。

2、消防工作存在的问题

为了更好地跟进省政府提出的“城镇上山，农民进城”战略，我们分析消防工作中存在的问题。

2.1 县、市级消防战略规划不到位

20纪90年代后，中国市场经济开始快速发展，然而消防站并没有像商业网点一样快速组建，公共消防安全基础建设同经济社会发展不相适应，城乡消防规划滞后，至今，仍存在着大量失控漏管的公众聚集场所，村镇一级消防组织队伍少、达不到标准。县、市级消防战略规划水平低，主要表现在：第一，县、市级消防战略规划受上级刚性指令约束，基层消防战略规划如上山“滚雪球”，难度很大；第二，县、市级消防战略专家没有精力和时间研究诸如《国务院关于加强和改进消防工作的意见》、《云南省“城镇上山、农民进城”战略》的大事；第三，县、市级消防战略专家没有调配到规划岗位，也没有与云南省县、市级其他规划部门通力合作；第四，县、市级消防大队领导更迭频繁，思维定势，缺乏长远规划的驱动力，不能“跳出消防看消防”，常热衷于形式化的专项整治，对用人制度、巡逻制度、训练制度的构建没有全面的规划；第五，县、市级消防规划流于形式，缺乏落实消防规划的政府环境。

2.2 消防战略管理水平低

（1）县、市一级缺少专门的政府应急救援管理机构。消防大队处于公安局领导下，与治安、交通一起维护着辖区的社会稳定。县级应急办属于政府办公室下辖，负责非应急救援事务繁多，统筹消防工作的能力有限。

（2）消防部队人员属于武警编制，人少事多，调动频繁。首先，人员数量受到严格限制，干部任用“新陈代谢”速度快。部队面临转业困境，不利于留住有经验的防火监督干部。其次，人员调动频繁。因职务上升，人员岗位随之变动，频繁（两年至三年）的调动不利于领导、干部熟悉辖区情况，创新工作。例如：理想状态下，一个拥有200个单位、场所的县，按每日检查2个单位、周指导1个乡镇消防工作计算，参谋至少需要半年时间熟悉辖区情况。而实际上，一个大队2个参谋，除了处理文件、落实上报材料、下发方案、组织检查、开展培训、行政例会、党委会议、视频学习、日常出警，已经没有太多精力进行日常检查。

（3）消防部队经费保障能力低。消防部队业务开支、行政开支主要靠所在市、县地方财政进行补贴，大队主要领导需要花很大的精力来协调部队基础设施和装备建设。

（4）消防部队基层训练制度有待完善。部队训练制度建立很早，但尚未形成10人编制小队的训练制度。经常性的比武、驾驶培训、集训等各种活动，造成基层实力削弱。为了加强部队人员身体素质、提高战斗力，应该探索适合山地城镇小队的训练制度，其中应该充分考虑岗哨、帮厨、驾驶员、参谋人员的训练。

（5）消防巡查制度未得到落实。一个好的制度，落实起来应该是方便的、高效的。消防监督检查是防火工作的开端，不进行真实的监督检查，我们不可能采集到真实的火灾隐患数据，也不可能对村庄、社区消防安全工作做出有效的指导，更不可能形成卓有成效的火灾防控体系。

（6）一些地方考核方式简单粗暴，激励机制不顺畅。主要表现在三方面：一是绩效考核失真，热衷于推广不切合地方实际的“经验”；二是考核目标制定不合理。考核过于繁杂，注重细节数量考核，忽视真实质量的考核。就目前司、政、后、防各处室开展工作来看，按正常8小时，基层部队很难完成所订考核目标；三是基层官兵为应付名目繁多的“形式化”考核，身体素质明显下降，对消防事业的荣誉感明显降低。

3、“城镇上山、农民进城” 战略下消防发展的对策建议

近年，尽管消防工作取得了长足发展，但是还存在许多需要完善的地方，为了更好的做好消防事业，我们立足于现有部队管理体制寻求突破。

3.1 诚信执法，热情服务

第一，价值导向必须正确，这是未来消防发展的思想核心。消防队一定要有文化，文化的塑造要从诚信做起，一定要实事求是，从基层实际出发，不切合实际的指令性安排应提请上级部门讨论研究。第二，山地城镇大量建筑都是新建的，历史遗留的问题较少，正是规范执法的试验基地。消防监督执法权不能滥用，不能因为某些领导打招呼就不处罚，不能带着私利去执法，一定要坚守法律底线，公正执法、严格执法。第三，山地城镇离市区较远，办理消防手续不方便，我们要努力打造移动执法办公平台，确实方便公民办事。

3.2 完善训练、防火巡查制度

强根固本，长远发展，确实提高消防部队防火、灭火救援能力。第一，未来组建的山地城镇面临“队更小人更少”、训练难以组织等实际难题，应尽快建立基层10人小队的训练制度，一定要保证训练时间、对基层少干预，减少材料上报，减缓“形式化”建设。针对消防部队编制少的问题建议：与县武装部合作，大量招收退伍军人充实大队应急救援队伍，经费则由地方政府负担。其次建立消防监督巡查制度，由专项整治向日常巡查转变。专项整治种类繁多、周期短，领导开会部署，文件传达，无形中浪费了人力、物力。而参谋外出检查是消防监督工作的开始，保证每日的检查、指导单位和场所数量是衡量防火能力的重要指标，因此建立起类似交警、治安的巡逻制度刻不容缓。

3.3 探索编订云南山地城镇的消防安全技术标准

城市消防规划目的是确定城市消防的发展目标和总体布局，指导建立城市消防安全体系。消防部门应坚持统筹规划，立足当前，谋划未来，注重近期与中期相结合，分步实施，同步建设。结合山地小城镇的规模、性质、类型、地理位置等因素，遵循因地制宜、经济适用、不拘一格的原则，开展山地城镇消防规划，积极探索云南山地城镇的消防安全技术标准。

3.4 平衡发展

第一，重视区域平衡，统筹城乡发展，农村消防和城市消防并重。山地城镇建设中，无法避免农村“小火亡人”、木结构房屋火灾，“乡镇有消防车、专职消防队工程”对农村火灾防控极为实用。第二，重视内部权力制衡。部队实行军事化管理，军人以服从纪律为天职，少数领导容易滋生“官僚”习气，因此，一定要发挥党委的作用，对具有明显错误、不务实的决策要有约束。第三，重部门权力平衡。减灾是一项跨部门、跨地区和跨学科的庞大系统工程，它主要由灾害勘查监测系统、灾害信息系统、基础理论研究与灾害预报系统、灾害防治系统、灾害救援系统等部分组成。消防是救灾的核心，是民生工程，提高消防部门在地方政府的“话语权”，尽早建立由政府主导的横向通管或协调各单位的减灾委员会（非消防安全委员会）以及减灾综合管理中心一类权威性常设机构，才能胜任对减灾系统的综合管理责任。

3.5 锐意革新，注重实效重革新

消防革新道路可以分为两条：一条是自上而下的消防革新，成功的关键在于是否了解基层；一条是自下而上的消防革新，成功的关键在于基层是否拥有宽松的改革环境。领导做决策时，务必进行实实在在的基层调研。轻形式。消防部队编制少，分布点多，内在结构与千人以上的团运转模式有本质的区别。部队的学习制度、党委会制度、标识标牌都应该因队制宜，逐渐探索出适合消防部队的简洁有效制度。设计制度的时候，应充分考虑基层实际，不能落实到位的，我们就改进，力求制度与实际相切合。

3.6 理顺用人机制

科学绩效考核。第一，绩效考核应更加全面。考核应包括执法档案、派出所工作指导，社区、单位宣传培训教育，监督检查，火灾调查，灭火救援等内容，而非单纯强调执法数量。第二，考核更加注重目标考核，尽量减少形式指标设定，弱化量化评分，分为合格、不合格即可（主要目的是减少盲目攀比）。第三，工作任务应该根据实际在岗人员数量和辖区经济实力下达，绝对不能下达不切合实际的执法任务。第四，完善激励机制，规范用人制度。从制度层面规范抽调人员期限、职责，确实解决消防部队官兵在编不在岗的问题。没有充足理由，不能随便抽调基层干部去完成非战斗性任务。

注重知识。“城镇上山、农民进城”是云南省政府的战略规划，与之配套的消防规划需要一批有学术、实践头脑的专门人才，应当让干部有更多的时间去学习、研究防火业务。

参考文献

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[3]邓海潮，王文利.中国灾害的军事救援及其机制研究[J].自然灾害学报，2003.2.（12）.